Zwischenruf zur nicht nachvollziehbaren und falschen Verteufelung von Produktvorgaben in Leistungsbeschreibungen

von Thomas Ax

Der Ruf nach technologieneutralen Ausschreibungen ist laut, doch oft geht er an der Praxis vorbei. Der pauschale Verderb von Markennennungen im Vergaberecht ist weder wirtschaftlich noch funktional sinnvoll. Produktvorgaben in Leistungsbeschreibungen können gut begründet und gut dokumentiert durch den Auftragsgegenstand gerechtfertigt und damit zulässig sein. Das Vergaberecht (vgl. § 31 VgV) fordert zwar grundsätzlich produktneutrale Ausschreibungen, erlaubt aber klare und gut und rechtssicher handhabbare Möglichkeiten, die in der Praxis oft aus unbegründeter Angst vor Rügen ignoriert werden.

Warum Produktvorgaben besser sind als ihr Ruf

• Kompatibilität und Interoperabilität: Wenn eine Behörde bereits eine bestehende IT-Infrastruktur oder einen Maschinenpark besitzt, ist die Vorgabe eines bestimmten Herstellers oft zwingend notwendig. Ein Systemwechsel erzeugt immense Folgekosten (Schulungen, Schnittstellen, Wartung), die den Wettbewerbsvorteil eines günstigeren Alternativprodukts komplett auffressen.

• Wirtschaftlichkeit und Lebenszykluskosten: Die Einarbeitung in neue Produkte, die Bevorratung unterschiedlicher Ersatzteile und der Betrieb heterogener Systeme widersprechen dem vergaberechtlichen Grundsatz der Wirtschaftlichkeit.

• Eindeutigkeit und Rechtssicherheit: Eine präzise Produktvorgabe schafft sofortige Klarheit darüber, welchen Qualitäts- und Funktionsstandard der Auftraggeber erwartet. Rein funktionale Beschreibungen führen stattdessen nicht selten zu Missverständnissen, Fehlangeboten und langwierigen Aufklärungsverfahren.

Wann Produktvorgaben rechtlich zulässig sind

Die von Angst getriggerte Verteufelung übersieht, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit der Produktvorgabe explizit vorsieht.

Produktspezifische Vorgaben sind gemäß § 7 Abs. 2 S. 2 Halbsatz 1 VOB/A EU durch den Auftragsgegenstand gerechtfertigt, wenn vom Auftraggeber nachvollziehbare objektive und auftragsbezogene Gründe angegeben worden sind und die Bestimmung folglich willkürfrei getroffen worden ist, solche Gründe tatsächlich vorhanden (festzustellen und notfalls erwiesen) sind und die Bestimmung andere Wirtschaftsteilnehmer nicht diskriminiert (st. Rspr., vgl. OLG Brandenburg, Beschl. v. 08.07.2021 - 19 Verg 2/21, NZBau 2022, 53, Rn 22; OLG München, Beschl. v. 26.03.2020 - Verg 22/19; OLG Düsseldorf, Beschl. v. 16.10.2019 - VII Verg 66/18, digitales Alarmierungssystem; OLG Düsseldorf, Beschl. v. 31.05.2017 - VII Verg 36/16, Drohnen; OLG Düsseldorf, Beschl. v. 13.04.2016 - VII Verg 47/15, Voice over IP; OLG Düsseldorf, Beschl. v. 22.05.2013 - VII Verg 16/12, Hochschulverwaltungssoftware; OLG Düsseldorf, Beschl. v. 01.08.2012 - VII Verg 10/12, Warnsystemf).

Dem öffentlichen Auftraggeber steht bei der Einschätzung, ob die Vorgabe eines bestimmten Herstellers gerechtfertigt ist, ein Beurteilungsspielraum zu (OLG Brandenburg, Beschl. v. 08.07.2021 - 19 Verg 2/21, NZBau 2022, 53, Rn 22; OLG Düsseldorf, Beschl. v. 16.10.2019 - VII Verg 66/18, digitales Alarmierungssystem; OLG Düsseldorf, Beschl. v. 06.07.2005 - VII Verg 26/05; Traupel, in: Müller-Wrede, VgV/UVgO Kommentar, 2017, § 31 VgV Rn 69; Prieß/Friton, in: Röwekamp/Kus/Marx/Protz/Prieß, VgV Kommentar, 2. Aufl., § 31 Rn 62). Die Entscheidung muss aber nachvollziehbar begründet sein (OLG Brandenburg, Beschl. v. 08.07.2021 - 19 Verg 2/21, NZBau 2022, 53 Rn 22; OLG Düsseldorf, Beschl. v. 16.10.2019 - VII Verg 66/18, digitales Alarmierungssystem; OLG Düsseldorf, Beschl. v. 01.08.2012, Verg 10/12, Warnsystem; ebenso OLG München, Beschl. v. 09.09.2010 - Verg 10/10 und OLG Jena, Beschl. v. 25.06.2014 - 2 Verg 1/14,; Prieß/Friton, in Röwekamp/Kus/Marx/Protz/Prieß, VgV Kommentar, 2. Aufl., § 31 Rn. 61 f.).

Die Darlegungslast für die Notwendigkeit einer herstellerbezogenen Leistungsbeschreibung liegt beim öffentlichen Auftraggeber (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 16.10.2019 - VII Verg 66/18, digitales Alarmierungssystem; Prieß/Friton, in: Röwekamp/Kus/Marx/Protz/Prieß, VgV Kommentar, 2. Aufl., § 31 Rn 62).

Eine Produktvorgabe ist rechtlich absolut haltbar, wenn:

1. 1. Der Auftragsgegenstand es rechtfertigt: Wenn durch die Natur des Auftrags eine Neutralität unmöglich oder unzweckmäßig ist. Wenn objektive Auftragsgründe vorliegen: Technische Kompatibilität, Standardisierung oder die Minimierung von Schnittstellenrisiken sind anerkannte Argumente.
2. 2. Die Beschreibung sonst nicht möglich ist: Wenn der Leistungsgegenstand nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschrieben werden kann (hier greift zwingend der Zusatz „oder gleichwertig“).

Fazit

Die pauschale Verdammnis von Produktvorgaben führt zu einer Schein-Neutralität, die zu Lasten der Qualität und der Steuerzahler geht. Auftraggeber sollten den Mut haben, berechtigte Produktvorgaben sauber zu begründen und in der Vergabeakte zu dokumentieren, anstatt sich in praxisfernen, rein funktionalen Textwüsten zu verlieren.

Praxistipps

Für eine rechtssichere Produktvorgabe in der Vergabeakte ist eine lückenlose, objektive und nachvollziehbare Begründung entscheidend. Die Vergabekammern fordern, dass die Argumente technischer oder wirtschaftlicher Natur sein müssen und nicht auf bloßen „Geschmackspräferenzen“ basieren dürfen.

Hier sind strukturierte Formulierungshilfen und Textbausteine, aufgeteilt nach den häufigsten Begründungskriterien, die Sie für Ihre Dokumentation anpassen können.

1. Argument: Technische Kompatibilität & Interoperabilität (Systemerweiterung)

Greift, wenn das neue Produkt nahtlos in ein bestehendes System passen muss.

Formulierungshilfe:

„Der Auftraggeber verfügt bereits über eine etablierte [z. B. IT-Infrastruktur / Maschinenlandschaft / Schließanlage] des Herstellers [Name]. Die Beschaffung des Produkts [Produktname] ist zwingend erforderlich, um die vollumfängliche technische Kompatibilität und Interoperabilität mit den vorhandenen Systemkomponenten zu gewährleisten.

Der Einsatz von Alternativprodukten anderer Hersteller würde nachweislich zu gravierenden Schnittstellenproblemen, Datenverlusten oder Funktionseinschränkungen im täglichen Betrieb führen. Ein Austausch der gesamten Bestandsinfrastruktur zur Herstellung von Produktneutralität steht in keinem Verhältnis zum Auftragswert und widerspricht dem Gebot der Verhältnismäßigkeit.“

2. Argument: Wirtschaftlichkeit & Lebenszykluskosten (Schulung und Wartung)

Greift, wenn Folgekosten für Personal, Support oder Ersatzteile bei einem Produktwechsel explodieren würden.

Formulierungshilfe:

„Die Vorgabe des Produkts [Produktname] erfolgt aus zwingenden Gründen der Wirtschaftlichkeit gemäß § 7 BHO / [bzw. Landeshaushaltsordnung]. Das vorhandene Bedien- und Wartungspersonal des Auftraggebers ist umfassend auf die Systeme des Herstellers [Name] geschult und zertifiziert.

Die Einführung eines Alternativproduktes würde einen erheblichen, zusätzlichen Aufwand für zeit- und kostenintensive Neuschulungen sowie die separate Bevorratung unterschiedlicher Ersatzteile nach sich ziehen. Die dadurch entstehenden Lebenszykluskosten (Lifecycle Costs) würden den potenziellen Einspareffekt eines vermeintlich günstigeren Konkurrenzprodukts im Vergabeverfahren um ein Vielfaches übersteigen.“

3. Argument: Standardisierung & Vereinheitlichung (Homogene Systemlandschaft)

Greift, wenn eine Behörde oder ein Unternehmen einheitliche Standards definiert hat, um den Administrationsaufwand zu minimieren.

Formulierungshilfe:

„Der Auftraggeber verfolgt ein strategisches Standardisierungskonzept für den Bereich [z. B. Client-Hardware / Server / Gebäudetechnik]. Ziel dieses Konzepts ist die Aufrechterhaltung einer homogenen Systemlandschaft, um den Administrations-, Support- und Sicherheitsaufwand zu minimieren.

Die Integration von Produkten von Drittanbietern würde die bestehende IT-Sicherheitsarchitektur [oder das Betriebskonzept] aufweichen und zu einem unvertretbar hohen personellen und finanziellen Mehraufwand in der Systemadministration führen. Die Produktvorgabe ist daher durch sachliche, objektive und auftragsbezogene Gründe der Betriebssicherheit gerechtfertigt.“

4. Der unverzichtbare Zusatz: „oder gleichwertig“ (Falls anwendbar)

Wenn die Produktvorgabe nicht zu 100 % exklusiv begründet werden kann (z. B. nach § 31 Abs. 6 VgV, weil der Leistungsgegenstand sonst nicht anders beschrieben werden kann), müssen Sie den Zusatz „oder gleichwertig“ zulassen und Kriterien für diese Gleichwertigkeit definieren.

Formulierungshilfe:

„Die Benennung des Produkts [Produktname] dient der Beschreibung des geforderten Qualitäts-, Leistungs- und Funktionsniveaus, da eine rein abstrakte funktionale Beschreibung des Leistungsgegenstands nicht hinreichend präzise möglich ist. Angebote mit gleichwertigen Produkten sind ausdrücklich zugelassen.

Als Maßstab für die Beurteilung der Gleichwertigkeit werden folgende Mindestkriterien (Hard Facts) festgelegt, die vom Bieter im Angebot nachzuweisen sind:

• Kriterium 1: [z. B. Datendurchsatz von mindestens X Gbit/s]
• Kriterium 2: [z. B. Abmessungen von maximal X x Y mm wegen Platzmangel im Rack]
• Kriterium 3: [z. B. Vorhandensein einer zertifizierten Schnittstelle nach Standard X]“

Checkliste für die Vergabeakte (Prüffragen)

Bevor Sie die Begründung finalisieren, stellen Sie sicher, dass Sie folgende Fragen in Ihrem Text positiv beantworten können:

• Wurden konkrete Zahlen oder Fakten genannt (z. B. „150 Mitarbeiter müssten umgeschult werden“, „Verdopplung der Ersatzteillagerung“)? Bloße Behauptungen reichen den Vergabekammern oft nicht aus.
• Ist die Entscheidung frei von Diskriminierungsabsicht? (Die Begründung muss rein sachlich auf die Bedürfnisse des Auftraggebers abgestellt sein).
• Ist das Dokument vor Beginn des Vergabeverfahrens datiert und unterschrieben worden? (Eine Nachbesserung der Begründung im laufenden Verfahren oder nach einer Rüge ist rechtlich extrem angreifbar).

Fragen? Gerne! t.ax@ax-vergaberecht.de