I.
Die Antragstellerin, eine Gemeinde, begehrt die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gegen eine dem Beigeladenen vom Antragsgegner erteilte Baugenehmigung für die Nutzungsänderung eines ehemaligen Hotels in eine Asylbewerberunterkunft.
Das Baugrundstück (…) befindet sich südlich einer Fachklinik für Mutter/Vater und Kind im Ortsteil L. der Antragstellerin. Sowohl die Klinik als auch das im Abstand von ca. 265 m zum Klinikgebäude befindliche Bauvorhaben liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans der Antragstellerin „…“. Für das im nördlichen Teil des Bebauungsplans gelegene Klinikgelände weist dieser das Sondergebiet 1 aus, in dem nach dessen schriftlichen Festsetzungen zulässig sind: Kliniken, Sanatorien u.ä. einschließlich aller dazugehörenden Nebenanlagen, Personalwohnungen bzw. -häuser, Stallungen, Therapie-Reithalle einschließlich aller dazugehörenden Nebenanlagen und die erforderlichen Parkplätze bzw. Tiefgaragen. Das Baugrundstück liegt im Bereich des Sondergebiets 2, in dem nach den schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans zulässig sind: Einrichtungen für den Fremdenverkehr wie Gästezimmer, Ferienwohnungen u.a. einschließlich aller dazu gehörenden Nebeneinrichtungen, Schank- und Speisewirtschaften; ausnahmsweise sollen zulässig sein: Wohngebäude, private Krankenanstalt, Kurklinik u.ä. einschließlich aller dazugehörenden Nebeneinrichtungen.
Unter dem 02.11.2015 beantragte der Beigeladene die Erteilung einer Baugenehmigung zur Nutzungsänderung des bisherigen Hotels in eine Unterkunft für mindestens 120 Asylbewerber und Flüchtlinge. Mit Beschluss des Ortschaftsrats des Ortsteils L. der Antragstellerin vom 17.11.2015 wurde das gemeindliche Einvernehmen versagt. Nachdem die Antragstellerin nochmals die Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt worden war, teilten die Bürgermeisterin der Antragstellerin und der Ortsvorsteher mit gemeinsamem Schreiben vom 16.12.2015 dem Antragsgegner mit: Der Ortschaftsrat L. habe am 15.12.2015 erneut öffentlich getagt und das Einvernehmen zur Nutzungsänderung nicht erteilt. Zur Begründung führte sie aus: Durch die geplante Nutzungsänderung – die Unterbringung von Flüchtlingen – im ehemaligen … seien Grundzüge der Planung im Wesentlichen berührt. Der Bebauungsplan sehe eine Sondernutzung für Kur und Erholung vor, welche bislang auch tatsächlich vorhanden sei. Der Ortsteil L. sei ein Luftkurort und diene in seiner Ganzheit dem Gesundheitstourismus, dies zeigten die jährlich über 200.000 Übernachtungen. Die Auswirkungen einer Gemeinschaftsunterkunft mit über 100 Flüchtlingen auf den Luftkurort mit rund 1.200 Einwohnern erscheine beträchtlich, außerdem würde die Vermarktung der Gemeinde als Gesundheitstal bzw. Erholungsgebiet stark eingeschränkt. Auch die Berücksichtigung nachbarlicher Interessen spiele eine wichtige Rolle. In unmittelbarer Nähe zum Baugrundstück befinde sich eine Mutter-Kind-Klinik, deren Existenz durch die Nutzungsänderung bedroht werde. Aufgrund des schwierigen Klientels der Mutter-Kind-Klinik sei davon auszugehen, dass sich eine große Anzahl von Flüchtlingen in der Nachbarschaft sehr schnell auf die Belegung der Klinik auswirke. Ein Vermeiden des Aufeinandertreffens könne aufgrund der Lage der Grundstücke nicht gewährleistet werden, da der Fußweg vom Ort zur Klinik unmittelbar am Gebäude … entlang führe.
Nach Anhörung der Antragstellerin ließ das Regierungspräsidium Karlsruhe mit an den Antragsgegner gerichtetem Schreiben vom 01.02.2016 gem. § 246 Abs. 14 BauGB eine Abweichung von den Festsetzungen des einschlägigen Bebauungsplans zur Nutzungsänderung des ehemaligen Hotels in eine Unterkunft für Flüchtlinge und Asylbewerber zu.
Mit Bescheid vom 03.02.2016 erteilte der Antragsgegner dem Beigeladenen die Baugenehmigung. In der Begründung ist ausgeführt:
Das Regierungspräsidium lasse gem. § 246 Abs. 14 BauGB die Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplans „…” zur Nutzungsänderung des ehemaligen Hotels … in eine Unterkunft für Flüchtlinge und Asylbewerber zu. Das ehemalige Hotel stehe seit ca. 5 Jahren leer, davor seien darin 51 Fremdenbetten und 2 Wohnungen mit insgesamt 56 Plätzen untergebracht gewesen. Das Landratsamt plane als untere Unterbringungsbehörde derzeit die Unterbringung von bis zu 120 Flüchtlingen, die sich dort während der Dauer ihres Asylverfahrens bis zu 2 Jahre aufhalten sollen. Dazu werde das Haus geringfügig umgebaut, so dass im Erdgeschoss und im 1. OG Gemeinschaftsräume, eine Gemeinschaftsküche und ein Wasch- und Trockenraum und in den darüber liegenden Geschossen die bisherigen Hotelzimmer als Mehrbettzimmer entstünden. Zwischen dem Landkreis … und dem Beigeladenen sei ein auf zehn Jahre befristeter Mietvertrag abgeschlossen worden, der allerdings hinfällig sei, sofern die baurechtliche Genehmigung der Nutzungsänderung durch die zuständige Baurechtsbehörde rechtskräftig abgelehnt werde.
Die Erteilung einer vorrangig zu erteilenden Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB scheitere im vorliegenden Fall daran, dass mit der Zulassung einer Flüchtlingsunterbringung im Sondergebiet 2 die Grundzüge der Planung berührt wären. Zudem habe die Gemeinde das nach § 36 Abs.1 BauGB erforderliche Einvernehmen wirksam versagt. An letzterem scheitere auch die Anwendung von § 246 Abs. 12 BauGB. Zudem ließe die Bestimmung des § 246 Abs. 12 BauGB nur eine auf längstens drei Jahre zu befristende Genehmigung zu. Dem Antrag auf Erteilung einer unbefristeten Baugenehmigung könnte daher im Wege dieses Befreiungstatbestandes nicht entsprochen werden.
Da anderweitige Befreiungsmöglichkeiten ausschieden, eröffne sich der Anwendungsbereich einer Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB. Danach könne dann von Bestimmungen des Baugesetzbuchs oder von aufgrund dieses Gesetzbuchs erlassenen Vorschriften in erforderlichem Umfang abgewichen werden, wenn andernfalls dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden könnten. Zur Prüfung der Erforderlichkeit seien auch die betroffenen öffentlichen Belange unter Würdigung nachbarlicher Interessen zu berücksichtigen. Für die Abweichungsentscheidung gehe das Regierungspräsidium davon aus, dass die Schaffung der hier in Frage stehenden Unterbringungsplätze sachlich dringend geboten sei. Der Landkreis müsse monatlich zwischen 200 und 250 Flüchtlinge aufnehmen und unterbringen. Dafür stünden bisher 8 Sammelunterkünfte und 107 Wohnungen zur Verfügung, die Unterbringungsmöglichkeiten seien nach den glaubhaften Angaben des Landkreises bis Ende Januar erschöpft. Von den drei ab Januar angemieteten Unterkünften (in B., A. und W.) stehe nur der … zeitnah zur Verfügung, die übrigen Unterkünfte erst nach länger dauernden Umbauarbeiten. Im Hinblick auf die beispiellose Zahl von Asylbewerbern, die in den letzten Monaten nach Deutschland eingereist seien und mit großer Sicherheit auch in naher Zukunft einreisen würden, und den damit verbundenen Schwierigkeiten, für eine so große Zahl von Personen innerhalb kürzester Zeit Unterkunftsmöglichkeiten zu schaffen, bestehe ein dringendes öffentliches Interesse an der Schaffung weiterer Unterbringungskapazitäten.
Die von der Betreiberin der Klinik angebotenen Unterbringungsalternativen – die Umnutzung eines Personalwohnheims mit Unterbringungsmöglichkeit für rund 50 Flüchtlinge und ein Grundstück mit einer Kapazität für eine Containeranlage für 100 Personen – stellten, abgesehen davon, dass die Unterbringungskapazität des Personalwohnheims deutlich hinter den im … derzeit geplanten 120 Plätzen zurück bliebe, keinen angemessenen Ersatz für diese Unterbringungsmöglichkeit dar. Das Personalwohnheim könnte erst nach einem erforderlichen Umbau zur Verfügung stehen und somit nicht zur Bewältigung der aktuellen Notlage genutzt werden. Dies gelte auch für die von der Fachklinik angesprochene Containeranlage, zumal nach Auskunft des Landratsamtes derzeit kurzfristig keine Containeranlagen erhältlich seien. Im Übrigen dürfte die Qualität der Unterbringung in dem ehemaligen Hotel … deutlich höherwertiger sein als in einer behelfsmäßigen Containeranlage.
Das Regierungspräsidium gehe davon aus, dass die abweichende Zulassung einer Flüchtlingsunterbringung einen Eingriff in die Planungshoheit der Gemeinde darstelle. Es scheine aber vertretbar, in der gebotenen Abwägung, in welcher Intensität durch die Zulassung einer Flüchtlingsunterbringung in die planerische Hoheit der Gemeinde eingegriffen werde, die relativ hotelnahe Qualität der Flüchtlingsunterbringung bei der Schwere des Eingriffs zu berücksichtigen. In der gebotenen Gesamtschau komme diese Abweichungsentscheidung daher zu dem Ergebnis, dass insbesondere auch unter Berücksichtigung des nach wie vor extrem hohen Handlungsdrucks, dem die Unterbringungsbehörden auch in den kommenden Monaten ausgesetzt sein würden, den Eingriff in die planerische Hoheit als noch vertretbar zu bewerten.
Zur Prüfung der Erforderlichkeit des Vorhabens seien auch die nachbarlichen Interessen zu berücksichtigen. Durch die Genehmigung des Betriebs einer Flüchtlingsunterkunft werde die baurechtlich vorgegebene Nutzbarkeit des Grundstücks, auf dem sich die Fachklinik befinde, nicht beeinträchtigt. Wertminderungen als Folge der Ausnutzung der einem Dritten erteilten Baugenehmigung bildeten für sich genommen keinen Maßstab dafür, ob Beeinträchtigungen im Sinne des Rücksichtnahmegebots zumutbar seien, soweit diese nicht auf eine entsprechende Beeinträchtigung der Nutzungsmöglichkeit des Grundstücks zurückgingen. Die Begegnung mit Flüchtlingen müsse aus nachbarlicher Sicht hingenommen werden. Ein nachbarrechtlicher Anspruch darauf, nicht mit Menschen aus anderen Kulturkreisen in Berührung zu kommen, bestehe nicht. Dem entspreche auch die rechtliche Annahme, dass § 15 Abs. 1 BauNVO, der das Gebot der Rücksichtnahme im Hinblick auf die Gebietsverträglichkeit einzelner Bauvorhaben konkretisiere, keinen städtebaulich relevanten Anspruch auf die Bewahrung des bisher im Umfeld der Fachklinik bestehenden sozialen Milieus und der nationalen Zusammensetzung der Bevölkerung gewähre.
Die Baugenehmigung wurde der Bürgermeisterin der Antragstellerin am 05.02.2016 zugestellt. Diese hat mit am 16.02.2016 beim Antragsgegner eingegangenem Schreiben Widerspruch gegen die Baugenehmigung erhoben.
Mit am 24.02.2016 bei Gericht eingegangenem Telefax hat die Antragstellerin die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes beantragt und zur Begründung ausgeführt: Die Baugenehmigung widerspreche den Festsetzungen des Bebauungsplans. Sie sei unter Missachtung des grundgesetzlich geschützten Planungsvorbehalts der Gemeinde erteilt worden. In Ausübung seiner Planungshoheit habe der Gemeinderat für den Bereich des … ein Sondergebiet festgesetzt, in dem Anlagen für Asylbegehrende und Flüchtlinge als Anlagen für soziale Zwecke unzulässig seien. Eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB sei nicht möglich, da die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht gegeben seien. Mit der Zulassung einer Flüchtlingsunterkunft würden die Grundzüge der Planung berührt. Auch die Voraussetzungen des neuen § 246 Abs. 14 BauGB lägen nicht vor. Es werde zu Unrecht davon ausgegangen, dass nur der … für die dringend benötigte Unterkunft von Flüchtlingen benutzt werden könne. Es bestehe bereits kein aktuelles Bedürfnis, dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde bereit zu stellen. Die Zahl der ankommenden „Neu-Flüchtlinge” habe sich in den vergangenen Monaten erheblich verringert. Die Antragstellerin sei derzeit im Besitz mehrerer leerstehender Gebäude. Durch kleinere bauliche Maßnahmen könnte die Umnutzung zu Notunterkünften für Flüchtlinge erfolgen. Erst wenn im gesamten Gebiet der jeweiligen Gemeinde insbesondere auch unter Nutzung der Genehmigungsmöglichkeiten nach den Absätzen 8 bis 13 des § 246 BauGB der dringende Unterbringungsbedarf für Flüchtlinge nicht gedeckt werden könne, dürfe von den weitreichenden Abweichungsmöglichkeiten nach Abs. 14 Gebrauch gemacht werden. Vorrang hätten alle möglichen Vorhaben zur Einrichtung von Unterkünften, die unmittelbar oder als Ausnahme mit dem Bebauungsplan vereinbar seien, für die es lediglich einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB bedürfe bzw. für die auf die Abweichungsmöglichkeiten nach den Absätzen 8 bis 13 des § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB zurückgegriffen werden könnte. Gerade weil die über die vorstehenden Möglichkeiten hinausgehende Abweichung nach Abs. 14 an die Stelle dessen treten können solle, was nach bisheriger Rechtslage allein durch eine Bebauungsplanänderung rechtmäßig zu gestalten gewesen wäre, seien nach der Gesetzeskonzeption bei Anwendung der Vorschrift sowohl der Eingriff in die Planungshoheit der Gemeinde als auch die betroffenen Belange und die rechtssichernde Bedeutung des Planungsverfahrens zu würdigen. Mit der Vorgehensweise der Antragsgegnerin werde rechtswidrig gegen die Planungshoheit der Gemeinde, die sich in der Bebauungsplanung „…“ niedergeschlagen habe, verstoßen. Die Prognose, es sei auch in der Zukunft eine hohe Zahl von Flüchtlingen zu erwarten und damit ein dringendes öffentliches Interesse an der Schaffung weiterer Unterbringungskapazitäten vorhanden, sei nicht zutreffend.
Im Übrigen sei auch das Ermessen, das die Vorschrift des § 246 Abs. 14 BauGB der Behörde einräume, rechtswidrig ausgeübt worden. Es hätte eine Abwägung der verschiedenen Interessen und damit eine Ermessenbetätigung stattfinden müssen. Zum einen sei – wie ausgeführt – von unzutreffenden tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen ausgegangen worden, zum anderen seien wesentliche Gesichtspunkte außer Acht gelassen worden, die berücksichtigt hätten werden müssen. Zu Unrecht sei davon ausgegangen worden, dass die geplante Flüchtlingsunterkunft die baurechtliche Situation des im Bebauungsplan „…” festgesetzten Gebiets nicht verändere. Das Gegenteil sei der Fall: Die Belegung der Gemeinschaftsunterkunft mit 120 Personen unterschiedlichster Zusammensetzung, insbesondere was die Herkunftsländer, die Abstammung und den Familienstand betreffe, würde eine Unruhe in das Gebiet bringen, das der Erholung und Rekonvaleszenz dienen solle. Daher seien bodenrechtliche Spannungen vorgegeben. Damit werde in die Planungshoheit der Gemeinde massiv eingegriffen, die mit der Bebauungsplanung „…” die Festsetzung besonders „störempfindlicher” Nutzungen zum Gegenstand gehabt habe. Einem Kurgebiet – wie es im Bebauungsplan „…” festgesetzt worden sei – solle eine besonders hohe Schutzbedürftigkeit zugemessen werden, anders als in anderen Baugebieten, in denen „gewohnt und/oder gearbeitet” werde. Die Abweichungsentscheidung habe sich damit nicht auseinandergesetzt, geschweige denn, diese planungsrechtlich von der Gemeinde getroffenen Festlegungen mit den Interessen an der Unterbringung von Flüchtlingen abgewogen. Diese Abwägungsentscheidung wäre aber notwendig gewesen, selbst dann, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 246 Abs. 14 BauGB im vorliegenden Fall bejaht werden könnten. Das Interesse der Antragstellerin an der Beibehaltung ihres Kurgebiets sei unabhängig davon, ob der Bebauungsplan in ein „Sondergebiet 1″ und ein „Sondergebiet 2″ aufgeteilt worden sei, bei der Abweichungsentscheidung nicht berücksichtigt worden. Schon dadurch sei in unzulässiger Weise in die Planungshoheit der Gemeinde nach Artikel 28 Abs. 2 GG eingegriffen worden.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die dem Beigeladenen erteilte Baugenehmigung des Antragsgegners vom 03.02.2016 anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er verweist zur Begründung auf den angefochtenen Bescheid und trägt ergänzend vor: Da die Antragstellerin ihr für eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB notwendiges Einvernehmen nach § 36 BauGB versagt habe, habe die Nutzungsänderungsgenehmigung erst nach der Entscheidung des Regierungspräsidiums vom 01.02.2016 erteilt werden können, mit der eine Abweichung nach § 246 Abs. 14 BauGB zugelassen worden sei. Die Abweichung sei zu erteilen gewesen, da das dringende öffentliche Interesse an der Schaffung weiterer Unterbringungskapazitäten das Interesse der Gemeinde an der Einhaltung des Bebauungsplans zulässigerweise einschränke. Die Unterbringungsbehörde sei auf die Nutzung des … angewiesen, da andere Unterbringungsmöglichkeiten nicht in angemessener Zeit und in angemessenem Umfang zur Verfügung gestanden hätten. Mit dieser Entscheidung werde zwar die Planungshoheit der Gemeinde tangiert. Dies sei jedoch im höherrangigen Interesse gerechtfertigt, da die Aufnahmebehörde angesichts des derzeit herrschenden Flüchtlingsdrucks auf jede Unterkunft angewiesen sei, um eine Obdachlosigkeit der Asylsuchenden abzuwenden oder eine Massenunterbringung in Hallen zu vermeiden. Auch die von der Gemeinde und der Fachklinik vorgeschlagenen Objekte seien geprüft, jedoch vorläufig zurückgestellt worden, da die Infrastruktur und die Anzahl der Unterbringungsplätze im … den Anforderungen der Aufnahmebehörde am ehesten entsprochen hätten und unmittelbar verfügbar gewesen seien. Nach der Gesetzesbegründung zum § 246 Abs. 14 BauGB seien angesichts der Dringlichkeit der Unterbringung die Anforderungen an diese Alternativsuchen ohnehin nicht zu streng zu sehen. Eine sich aus der örtlichen Situation ergebende Plausibilität der Erforderlichkeit des Vorhabens sei ausreichend (BT-Drucksache 18/6185). Im Übrigen seien die Argumente der Gemeinde gegen die Unterbringung nicht geeignet, die Rechtmäßigkeit der Baugenehmigung in Frage zu stellen. Soweit die Gemeinde vortrage, dass sich die Unterkunft negativ auf die wirtschaftliche Situation der Fachklinik auswirke, handele es sich nicht um städtebauliche Gründe, die von der Gemeinde im Rahmen ihrer Beteiligungsrechte geltend gemacht werden könnten, sondern um rein private Belange. Es sei auch nicht erkennbar, inwieweit die Unterbringung von Flüchtlingen in einem ehemaligen Hotel den Zielsetzungen der Gemeinde als Fremdenverkehrsgemeinde mit „Gesundheitstourismus” widerspreche. Bei der Abwägung zwischen gemeindlichen Belangen und dem öffentlichen Interesse an der angemessenen Unterbringung von Flüchtlingen könnten allerdings grundsätzlich nur städtebaulich relevante Nachteile berücksichtigt werden. Solche seien jedoch nicht ersichtlich. Zwar bestehe in dem den Asylbewerbern überlassenen Hotel eine höhere Belegungsdichte, die Nutzung des Gebäudes durch nur vorübergehend dort wohnende Personen ähnele jedoch der einer klassischen Hotelbelegung, zu der auch ausländische Gäste gehören könnten; diese würden nicht zwangsläufig für die Gemeinde unzumutbare Beeinträchtigungen hervorrufen. Die vom Landratsamt vorgesehene Unterbringung überwiegend von Familien führe zusätzlich zu einer Angleichung von „normaler Hotelnutzung” und Flüchtlingsunterbringung, da nach den Festsetzungen des Bebauungsplans auch Ferienheime oder Familienpensionen zulässig wären, die eine ähnliche Gästestruktur aufweisen könnten wie die geplante Unterkunft.
Der Beigeladene beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung trägt er vor: Der Antrag sei bereits unzulässig. Die Abweichungsentscheidung habe insbesondere bezüglich der betroffenen Gemeinde unmittelbare Außenwirkung und sei somit ein Verwaltungsakt. Die Antragstellerin habe gegen die Abweichungsentscheidung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 01.02.2016 keinen Rechtsbehelf eingelegt; ihr fehle es daher an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Zudem greife die Antragstellerin eine Baugenehmigung an, die vom Gemeindeverwaltungsverband erlassen worden sei, bei dem sie selbst Mitglied sei. Die Antragstellerin könne nicht einerseits Rechte und Pflichten auf den Gemeindeverwaltungsverband übertragen und dann, wenn der Gemeindeverwaltungsverband davon Gebrauch mache, diese Rechte und Pflichten doch selbst und in eigenem Namen (gegen den Gemeindeverwaltungsverband) geltend machen. Im Übrigen sei der Antrag auch unbegründet. Soweit die Antragstellerin vortrage, dass das Subsidiaritätsverhältnis des § 246 Abs. 14 BauGB bzw. die Voraussetzung der Erforderlichkeit nicht beachtet worden sei, da kein aktuelles Bedürfnis bestehe, dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde bereitzustellen, werde auf die Ausführungen in dem Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 23.06.2016 verwiesen. Darin werde ausgeführt, dass Änderungen der Sachlage nach Erteilung der Baugenehmigung zu Lasten des Beigeladenen nicht zu berücksichtigen sein dürften. Soweit die Antragstellerin vortrage, sie sei derzeit im Besitz mehrerer leerstehender Gebäude, die durch kleinere bauliche Maßnahmen zu Notunterkünften für Flüchtlinge umgenutzt werden könnten, habe diese demgegenüber noch mit E-Mail vom 19.11.2015 dem Antragsgegner mitgeteilt, dass weitere Unterkunftsmöglichkeiten weder zur Verfügung stünden noch kurzfristig bereitgestellt werden könnten. Der Verwaltungsgerichtshof führe darüber hinaus aus, dass sich die streitigen Fragen des Unterkunftsbedarfs und des Vorhandenseins alternativer Unterkunftsmöglichkeiten nicht ohne weitere Aufklärung in tatsächlicher Hinsicht beantworten ließen. Ließe sich ein Fehler der Abweichungsentscheidung im summarischen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht mit hinreichender Verlässlichkeit feststellen, so seien die Erfolgsaussichten des Widerspruchs gegen die Baugenehmigung offen. Dann müsse sich aber im Rahmen der Interessenabwägung nach § 80 a Abs. 3 Satz 2 und § 80 Abs. 5 VwGO das öffentliche Vollzugsinteresse durchsetzen.
Die Betreiberin der dem Vorhaben angrenzenden Fachklinik hatte ebenfalls Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt. Die Kammer ordnete mit Beschluss vom 11.03.2016 – 11 K 494/16 – die aufschiebende Wirkung deren Widerspruchs gegen die streitgegenständliche Baugenehmigung an. Auf die Beschwerden des Antragsgegners und des Beigeladenen änderte der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluss vom 23.06.2016 – 5 S 634/16 – diesen Beschluss ab und lehnte den Antrag der Fachklinik ab.
Der Kammer liegen vor: Die einschlägige Bauakte, die Bebauungsplanakten „…“, „… – 1. Änderung“ und „…- 2. Änderung“, die Akte des Regierungspräsidiums Karlsruhe betreffend die Abweichungsentscheidung sowie die Verfahrensakte 11 K 494/16.
II.
1. Offen bleiben kann, ob – wofür allerdings einiges spricht – der Antrag zulässig ist.
Nicht entgegenstehen dürfte der Umstand, dass die Antragstellerin bislang keinen Rechtsbehelf gegen die vom Regierungspräsidium Karlsruhe unter dem 01.02.2016 erlassene Abweichungsentscheidung eingelegt hat. Die Abweichungsentscheidung wurde an den Antragsgegner adressiert und – wie aus den dem Gericht vorliegenden Akten hervorgeht – diesem auch lediglich formlos übersandt. Eine Rechtsmittelbelehrung war ihr nicht beigefügt. Sollte der von der höheren Verwaltungsbehörde nach § 246 Abs. 14 Satz 2 BauGB getroffenen Abweichungsentscheidung – wie bei der Entscheidung nach § 37 Abs. 1 oder Abs. 2 BauGB – gegenüber der Gemeinde, auf deren Gebiet das Vorhaben verwirklicht werden soll, die Wirkung eines Verwaltungsakts zukommen (vgl. zu § 37 BauGB bejahend: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krauzberger, Baugesetzbuch, Stand: Mai 2016, § 37 RN 27), hätten mangels Rechtsmittelbelehrung und Zustellung an die Antragstellerin Rechtsmittelfristen noch nicht zu laufen begonnen, sodass diese derzeit noch in zulässiger Weise Rechtsmittel einlegen könnte. Die Antragstellerin hat auch nicht zu erkennen gegeben, dass sie die Abweichungsentscheidung nicht anfechten würde. Vielmehr ist die Abweichungsentscheidung vom Antragsgegner zum Bestandteil der angefochtenen Baugenehmigung (s. Seite 2 der Baugenehmigung) gemacht worden, gegen welche die Antragstellerin Widerspruch eingelegt hat.
Es dürfte auch nicht an der Antragsbefugnis der Antragstellerin (§ 42 Abs. 2 VwGO) fehlen. Diese hat substantiiert geltend gemacht, durch die auf der Abweichungsentscheidung beruhende Baugenehmigung des Antragsgegners vom 03.02.2016 in ihren Rechten verletzt zu sein. Subjektive Rechte werden der Antragstellerin durch die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vermittelt. Ausfluss dieser Selbstverwaltungsgarantie ist die Planungshoheit, welche das Recht der Kommune umfasst, die Bodennutzung auf ihrem Gebiet zu planen und zu regeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.1986 – 4 C 51.83 – BVerwGE 74, 124, 132). Die angefochtene Entscheidung des Antragsgegners greift in die Planungshoheit der Antragstellerin ein, denn sie entzieht einen Teil ihres Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung. Weiterhin überwindet sie deren einfachgesetzliches Beteiligungsrecht aus § 36 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Auch der Einwand des Antragsgegners dürfte nicht durchschlagen, die Antragstellerin sei wegen ihrer Mitgliedschaft im Gemeindeverwaltungsverband an der Geltendmachung ihrer Rechte gehindert. Die Antragstellerin, die selbst vor dem Zusammenschluss keine untere Baurechtsbehörde war, ist auch nach dem Zusammenschluss Trägerin der Planungshoheit geblieben. Der Gemeindeverwaltungsverband nimmt für diese lediglich die vorbereitende Bauleitplanung wahr (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 der Neufassung der Verbandssatzung des Antragsgegners vom 09.10.2010).
2. Einer abschließenden Klärung bedürfen diese Fragen nicht, da der Antrag jedenfalls in der Sache keinen Erfolg hat.
Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu treffende Interessenabwägung des Gerichts ergibt, dass das Interesse der Antragstellerin, vorläufig vom Vollzug der angefochtenen Baugenehmigung verschont zu bleiben, hinter das öffentliche Interesse an der Umsetzung der Nutzungsänderung des ehemaligen Hotels in eine Asylbewerberunterkunft zurücktreten muss. Im Rahmen der zu treffenden Interessenabwägung kommt den Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Hauptsache eine maßgebliche Bedeutung zu. Ergibt die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO allein mögliche summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass die angefochtene Entscheidung offensichtlich rechtswidrig ist, so kann ein überwiegendes Vollziehungsinteresse, das eine sofortige Vollziehung rechtfertigt, an einer solchen offensichtlich rechtswidrigen Verfügung nicht bestehen. Ergibt sich hingegen, dass die angefochtene Verfügung offenkundig rechtmäßig ist, so überwiegt das Vollziehungsinteresse das grundsätzlich nach § 80 Abs. 1 VwGO bestehende Aussetzungsinteresse der Antragstellerin nur dann, wenn darüber hinaus noch ein besonderes Interesse an der Vollziehung des Bescheids besteht. Erweisen sich die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Hauptsache hingegen als offen, so hat eine Abwägung unter Berücksichtigung der gegenseitig bestehenden Belange zu erfolgen. Dabei ist dem Aussetzungsinteresse umso mehr Gewicht beizumessen, je schwerwiegender die dem Betroffenen auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahme der Verwaltung unabänderliches bewirkt (BVerfG, Beschl. v. 10.05.2007 – 2 BvR 304/07 – NVwZ 2007, 946). Im Übrigen kann die Interessenabwägung je nach Konstellation und Bedeutung der widerstreitenden Interessen zugunsten eines der Beteiligten ausgehen (BVerfG, Beschl. v. 29.05.2007 – 2 BvR 695/07 – NVwZ 2007, 1176). Nach diesen Grundsätzen überwiegt das öffentliche Vollziehungsinteresse an der Nutzungsänderung des geplanten Vorhabens das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin.
Gemäß § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem genehmigungspflichtigen Vorhaben keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen.
a. Das Vorhaben verstößt gegen die Vorschriften des Bebauungsplans „… – 2. Änderung“ der Antragstellerin. Für den Bereich, in dem das Vorhaben liegt, wurde die Festsetzung des Sondergebiets 2 getroffen. Bei der geplanten Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber und Flüchtlinge handelt es sich nicht um eine nach diesem Bebauungsplan zulässige Einrichtung für den Fremdenverkehr. Das Vorhaben fällt auch nicht unter diejenigen Nutzungsarten, die nach den schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans im Wege der Ausnahme gem. § 31 Abs. 1 BauGB zugelassen werden können, insbesondere soll es nicht als Wohngebäude genutzt werden. Vielmehr handelt es sich nach dessen Zuschnitt – und wovon auch die Beteiligten ausgehen – um eine soziale Einrichtung. Insoweit kann auf die Ausführungen in dem den Beteiligten bekannten Beschluss der Kammer vom 11.03.2016 – 11 K 494/16 – verwiesen werden. Die Erteilung einer Befreiung gem. § 31 Abs. 2 BauGB kommt – wovon auch die Antragstellerin und der Antragsgegner ausgehen – nicht in Betracht, da mit der Zulassung einer sozialen Einrichtung in dem als Sondergebiet für Einrichtungen des Fremdenverkehrs (Beherbergungsbetriebe) ausgewiesenen Gebiet Grundzüge der Planung berührt würden. Dies gilt namentlich deswegen, weil aufgrund der geringen Größe des Sondergebiets 2 eine bauliche Nutzung entsprechend den Festsetzungen im Bebauungsplan faktisch ausgeschlossen wäre. Eine Befreiung gem. § 246 Abs. 12 BauGB scheidet bereits deswegen aus, weil diese lediglich auf längstens drei Jahre erteilt werden kann und der Beigeladene eine unbefristete Baugenehmigung erstrebt.
b. Zwar kann nach § 246 Abs. 14 BauGB bei Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünften oder sonstigen Unterkünften für Flüchtlinge oder Asylbegehrende bis zum 31.12.2019 von Bestimmungen des Baugesetzbuchs oder von aufgrund dieses Gesetzbuchs erlassenen Vorschriften in erforderlichem Umfang abgewichen werden, wenn andernfalls dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können. Zuständig ist die höhere Verwaltungsbehörde (§ 246 Abs. 14 Satz 2 BauGB).
Nach Auffassung der Kammer ist indes derzeit offen, ob die Baugenehmigung für die Nutzungsänderung auf Grundlage der vom Regierungspräsidium unter dem 01.02.2016 ergangenen Abweichungsentscheidung erteilt werden durfte. Denn es ist nicht hinreichend geklärt, ob die Voraussetzungen für eine Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB vorliegen.
Bei dieser Bestimmung handelt es sich um eine § 37 BauGB nachgebildete Sonderregelung. Bis zum 31.12.2019 ist sie gegenüber § 37 BauGB vorrangig, soweit es um dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten für Flüchtlinge geht (Battis/Mitschang/Reidt: Das Flüchtlingsunterbringungs-Maßnahmengesetz 2015, NVwZ 2015, 1633). In Anknüpfung an § 37 BauGB, der nach bisheriger Rechtslage auf Aufnahmeeinrichtungen der Länder Anwendung finden kann, regelt § 246 Abs. 14 BauGB, dass für Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftseinrichtungen oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende bis zum 31.12.2019 von den Vorschriften des BauGB oder den aufgrund des BauGB erlassenen Vorschriften in erforderlichem Umfang abgewichen werden kann. Dies gilt auch, wenn die Einrichtung von einem Dritten (z. B. von Landkreisen oder Privaten) betrieben wird; etwaige in dieser Hinsicht bei § 37 BauGB zu beachtende Beschränkungen gelten bei Anwendung des Absatzes 14 nicht. Zuständig ist wie bei § 37 BauGB die höhere Verwaltungsbehörde. Die Ausgestaltung des Verfahrens obliegt den Ländern. Diese sehr weitgehende Abweichungsbefugnis soll an die Voraussetzung gebunden sein, dass auch bei Anwendung von § 246 Absatz 8 bis 13 BauGB dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können. Die Abweichungsbefugnis gilt inhaltlich nicht unbegrenzt, sondern nur im erforderlichen Umfang; eine besondere Ortsgebundenheit ist insoweit jedoch regelmäßig nicht erforderlich. An beide Vorgaben sollen schon angesichts der Dringlichkeit der Unterbringung keine übersteigerten Anforderungen gestellt werden. Eine sich aus der örtlichen Situation ergebende Plausibilität der Erforderlichkeit des Vorhabens ist zur Vermeidung eines ausufernden Gebrauchs dieser Abweichungsbefugnis ausreichend, aus Gründen des Verhältnismäßigkeitsprinzips im Hinblick auf den Eingriff in Artikel 28 Abs. 2 GG aber auch erforderlich. Vergleichbar zu § 37 BauGB werden zur Prüfung der Erforderlichkeit die widerstreitenden öffentlichen Belange, auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen, zu gewichten sein (vgl. BT-Drs. 18/6185, S. 55 unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 14.02.1991 – 4 C 20.88 -).
Diese Erforderlichkeitsprüfung hat von ihrer Konstruktion zwar Ähnlichkeit mit derjenigen in § 37 Abs. 1 BauGB. Allerdings ergibt sich hierzu wohl in zweifacher Hinsicht eine Abweichung.
aa) Während es in § 37 Abs. 1 BauGB heißt: „Macht die besondere öffentliche Zweckbestimmung für bauliche Anlagen … erforderlich, von den Vorschriften dieses Gesetzbuchs oder den auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen Vorschriften abzuweichen …, entscheidet die höhere Verwaltungsbehörde“, hat § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB einen anderen Wortlaut. Im Unterschied zu § 37 Abs. 1 BauGB lautet dieser: „Soweit auch bei Anwendung der Absätze 8 bis 13 dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde … nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können, kann bei Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünften … von den Vorschriften dieses Gesetzbuchs oder den auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen Vorschriften in erforderlichem Umfang abgewichen werden.“ Die Formulierung „kann“ spricht dafür, dass diese Vorschrift der höheren Verwaltungsbehörde ein Ermessen bei der zu treffenden Entscheidung einräumt (a.A. ohne Begründung: Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 13. Aufl. 2016, § 246, RN 49 und Battis/Mitschang/Reidt: Das Flüchtlingsunterbringungs-Maßnahmengesetz 2015, NVwZ 2015, 1633). Dafür, dass mit der Verwendung des Wortes „kann“ nicht ein „echtes“ Ermessen, sondern lediglich die Zuweisung einer Befugnis für eine Abweichungsentscheidung gemeint ist, bestehen keine Anhaltspunkte. Dies gilt namentlich deswegen, weil der Gesetzgeber bei § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB einen anderen Wortlaut als bei § 37 Abs. 1 BauGB gewählt hat.
bb) Ein weiterer Unterschied zu der Regelung in § 37 Abs. 1 BauGB besteht darin, dass bei der Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB aufgrund des Wortlauts: „Soweit … dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten … nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können“ wohl ein strengerer Maßstab an die Erforderlichkeitsprüfung anzusetzen ist. Denn diese Formulierung spricht dafür, dass – selbst wenn ansonsten die Erforderlichkeit der Unterkunftsmöglichkeit zu bejahen wäre – zu prüfen ist, ob die zur Genehmigung gestellte Kapazität der geplanten Unterkunft die nach der Abweichungsvorschrift zulässige „Bedarfsdeckung“ überschreitet.
cc. Nach Maßgabe dessen dürfte daher auf Tatbestandsseite zu prüfen sein, ob der von der Genehmigung erfasste Umfang der Nutzungsänderung des ehemaligen Hotels (mit einer Kapazität für 56 Gäste) in eine Gemeinschaftsunterkunft für bis zu 120 Flüchtlinge die nach der Abweichungsvorschrift zulässige „Bedarfsdeckung“ überschreitet. Änderungen der Sachlage nach Erteilung der Baugenehmigung zu Lasten des Beigeladenen dürften hierbei nicht zu berücksichtigen sein (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 23.06.2016 – 5 S 634/16 – juris), sodass es auf die von der Antragstellerin geltende gemachte nachträgliche Entwicklung der Flüchtlingszahlen und deren Auswirkungen auf den Unterkunftsbedarf oder die derzeitige Absicht des Landratsamts, den … mit bereits anderweitig im Gemeindegebiet untergebrachten Flüchtlingen zu belegen, nicht ankommt. Hinsichtlich des Vorhandenseins alternativer Unterkunftsmöglichkeiten hatte die Betreiberin der dem Vorhaben angrenzenden Fachklinik dargelegt, dass sie bereit sei, in der Gemeinde Objekte zur Unterbringung von Flüchtlingen zur Verfügung zu stellen und diese auch rechtzeitig, nämlich bereits mit E-Mail vom 28.10.2015, dem Landrat angeboten habe. Hierbei handele es sich um zwei Häuser mit einer Wohnfläche von 390 m² und 200 m². Zusätzlich habe sie das Angebot unterbreitet, auf einem der dortigen Hausgrundstücke auch Flächen zum Aufstellen von Wohncontainern zur Verfügung zu stellen. Vom Antragsgegner wurde bestritten, dass diese Objekte die beabsichtigte Kapazität für 120 Personen abdeckten.
Nach derzeitigem Kenntnisstand lassen sich die zwischen den Beteiligten streitigen Fragen des Unterkunftsbedarfs und des Vorhandenseins alternativer Unterkunftsmöglichkeiten nicht ohne weitere Aufklärung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht beantworten. Damit lässt sich aber nicht hinreichend verlässlich beurteilen, ob die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Abweichungsentscheidung erfüllt sind, nämlich dass auch bei Anwendung von § 246 Abs. 8 bis 13 BauGB dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 23.06.2016 – 5 S 634/16 – juris).
c. Einhergehend damit ist derzeit auch offen, ob – sollte bei der nach § 246 Abs. 14 BauGB zu treffenden Abweichungsentscheidung ein Ermessen eingeräumt sein (s.o. Nr. 2.b.aa.) – ein Ermessensfehler vorliegt. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin lässt sich – unabhängig von den hier streitigen Fragen des Unterkunftsbedarfs und alternativer Unterkunftsmöglichkeiten – ein Ermessensfehler aber jedenfalls nicht aus ihrer Überlegung herleiten, die Belegung der Gemeinschaftsunterkunft mit 120 Personen unterschiedlichster Zusammensetzung bringe Unruhe in das von ihr festgesetzte Kurgebiet. Hierzu hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in dem Beschluss vom 23.06.2016 – a.a.O. – ausgeführt, dass die Zusammensetzung der Belegung der Gemeinschaftsunterkunft städtebaulich nicht relevant sei. Ausgangspunkt für die Bestimmung der Schutzbedürftigkeit und -würdigkeit sei die baurechtlich zulässige Nutzung des Klinikgrundstücks. Mit einer solchen Nutzung sei typischerweise ein erhöhtes Ruhebedürfnis verbunden, nicht aber die Freihaltung der näheren Umgebung von anderen Menschen oder Menschengruppen. Die Kammer schließt sich dieser Auffassung an.
d. Lässt sich nach allem ein Fehler der Abweichungsentscheidung im summarischen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht mit hinreichender Verlässlichkeit feststellen, sind die Erfolgsaussichten des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Baugenehmigung als offen zu beurteilen. Dann aber vertritt der Antragsgegner zu Recht die Auffassung, dass sich im Rahmen der Interessenabwägung das öffentliche Vollzugsinteresse durchsetzen muss. Denn insoweit ist nicht nur die Wertung des Gesetzgebers in § 212a BauGB zu berücksichtigen, sondern auch seine der Regelung des § 246 Abs. 14 BauGB deutlich zu entnehmende Absicht, die Schaffung von Flüchtlingsunterkünften zu erleichtern (s. im Übrigen auch die in der Baugenehmigung angeführten Regelungen in § 1 Abs. 6 Nr. 13 und § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 23.06.2016 – 5 S 634/16 – RN 26, juris). Demgegenüber wiegt das Suspensivinteresse der Antragstellerin weniger schwer. Es ist nicht ersichtlich, dass für die Antragstellerin während der Dauer des Hauptsacheverfahrens durch den Vollzug der Baugenehmigung unabänderbare Folgen entstünden. Streitgegenständlich ist hier nicht ein Neubau oder eine Änderung in der Kubatur der vorhandenen Bausubstanz, sondern eine Nutzungsänderung. Diese kann auch nach einem etwaigem Ausgang des Hauptsacheverfahrens zugunsten der Antragstellerin wieder rückgängig gemacht werden.
e. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und in Anlehnung an Nr. 9.10 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Nach dem Streitwertkatalog wird das Interesse einer Gemeinde an der Aufhebung der Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens mit 15.000 € bewertet. Das bei der Festsetzung des Streitwerts zu bewertende Interesse der Gemeinde an der Anfechtung einer auf einer Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB beruhenden Baugenehmigung kommt diesem Interesse gleich.
