Kommunen stehen vor immer komplexer werdenden Aufgaben. Insbesondere in wachsenden Regionen zählt die Bereitstellung von zusätzlichem Wohnraum zu vertretbaren Miet- oder Kaufpreisen zu den zentralen Herausforderungen. Aber auch die steigende Nachfrage nach besonderen Wohnformen, gemeinschaftlich orientierten Wohnprojekten, von denen bedeutende Impulse für die soziale Gestaltung des Gemeinwesens ausgehen könnten, findet auf dem Wohnungsmarkt noch keine Entsprechung. Aufgrund des großen Nachfragedrucks steigen die Baulandpreise vielerorts in astronomische Höhen, so dass sich rentable Mieten oder Verkaufserlöse vielfach nur im hochpreisigen Marktsegment darstellen lassen. Im Interesse einer nachhaltigen Stadtentwicklungspolitik sollten die Kommunen steuernd eingreifen und Projekte unterstützen, die der Segregation, der Verdrängung und der wirtschaftlichen Überlastung eines zunehmenden Teils der Bevölkerung entgegenwirken. Doch welche Möglichkeiten der Steuerung gibt es? Wie kann im öffentlichen Interesse Einfluss auf die qualitative Verwertung von Grundstücken und vor allem auf die Grundstückspreise genommen werden?

Neben den Festsetzungen im Rahmen der Bauleitplanung macht eine vorausschauende und aktivierende Bodenpolitik Kommunen handlungsfähig. Durch den (Zwischen-)Erwerb von Schlüsselgrundstücken und Entwicklungsflächen können sie aktiv Einfluss auf die Entwicklung ihrer Stadt nehmen. Die Vergabe kommunaler Grundstücke nach Konzeptqualität statt nach dem höchsten Preis ist ein zentraler Schlüssel auf dem Weg zu einer lebendigen, sozial gerechten und funktional gemischten Stadt und damit zur Schaffung von Urbanität.

In den Kernempfehlungen und Maßnahmen des Bündnisses für bezahlbares Wohnen und Bauen des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit heißt es:

„Alle Gebietskörperschaften sollen Grundstücke für die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum verbilligt abgeben. Soweit erforderlich, sind die  haushaltsrechtlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen. Dies schließt eine Vergabe der Grundstücke nach Konzeptqualität und nicht nach dem Höchstbieterverfahren ein. Transparente Bewertungskriterien sollten zwingende Voraussetzung für eine stärkere Nutzung von Konzeptvergaben sein. Allerdings dürfen deren Anforderungen das Ziel, bezahlbaren Wohnraum zu schaffen, nicht durch überhöhte Ansprüche konterkarieren.“

Wir stellen vor die Vergabe von Grundstücken nach Konzeptqualität im Vergleich zu anderen Vergabeverfahren. Wir erläutern die wesentlichen Grundsätze. Wir geben Orientierung für ein anspruchsvolles Verfahren.

Konzeptvergabe

Bei Konzeptvergabeverfahren steht die Qualität des eingereichten Konzepts im Vordergrund der Vergabeentscheidung. Das Verfahren ist sowohl für zum Verkauf stehende Liegenschaften als auch für Liegenschaften, die in Erbpacht vergeben werden sollen geeignet.

Ziel ist es, für einen Standort nach Maßgabe ausgewählter Kriterien die beste Lösung zu finden. Die Varianten der Konzeptvergabe unterscheiden sich in der Gewichtung des Preises innerhalb der Zuschlags-/ Wertungskriterien:

– Ist ein Festpreis ( ≥ Verkehrswert) Voraussetzung für den Erwerb eines Grundstücks, dann umfassen die Qualitätskriterien in Summe 100 Prozent der Zuschlagskriterien. Diese Gewichtung ist zu empfehlen, wenn insbesondere zivilgesellschaftliche oder soziale Akteure eine Chance zur Baulandentwicklung erhalten sollen.

– Bei einem Bestgebotsverfahren findet neben den qualitativen Kriterien auch der Preis eine Berücksichtigung. Zur Bewertung der Angebote wird bereits mit der Bekanntmachung die Gewichtung von Konzeptqualität und Kaufpreisangebot festgelegt. Die Qualität des Konzepts wird anhand aufgabenspezifischer Kriterien bewertet.

Als Gewichtung wird empfohlen:

Konzept 70 % (min. 50 %)
Kaufpreis 30 % (max. 50 %)

Die Erarbeitung der Konzepte erfolgt in der Regel je nach Aufgabenschwerpunkt durch Architekten, Stadtplaner und/oder Landschaftsarchitekten. Es handelt sich hierbei um eine vergütungspflichtige Leistung, die nach der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI) zu entgelten ist.

Die Vergabe öffentlicher Grundstücke nach Konzeptqualität ist eine wichtige Voraussetzung für die Schaffung nutzungsgemischter, urbaner Quartiere mit hoher städtebaulicher und architektonischer Qualität und für die Umsetzung nachhaltiger sozialer, ökologischer und ökonomischer Standards.

Zur Bewertung der Konzepte werden in der Regel Qualitätskriterien für die Bereiche Wohnungspolitik, Städtebau / Quartier, Funktion / Architektur und Energie / Ökologie / Verkehr formuliert. Sie werden in Abhängigkeit von der Aufgabenstellung jeweils unterschiedlich gewichtet.

Soll das Grundstück unterhalb des Marktwertes vergeben werden, so muss sich bereits aus den Kriterien der Konzeptvergabe ergeben, dass die zu erbringende Dienstleistung, nämlich die Realisierung z.B. eines sozialen Wohnungsbaus, von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ist und daher eine Kaufpreisdämpfung rechtfertigt.

Mögliche Kriterien werden an einem Beispiel aufgezeigt, wo der Rat beschlossen hat, die Vergabe städtischer Grundstücke im Rahmen von Konzeptvergaben für den Geschosswohnungsbau anzuwenden. Dies gilt auch für Kleinere Grundstücke ab 10 Wohneinheiten.

SCHWERPUNKT 1:

WOHNUNGSPOLITIK

– Zusätzliche Wohnraumförderung (zum Beispiel höhere Quote geförderter Wohnungen, längere Bindungen, Höhe der Miete)

– Preisgedämpfter (Miet-)Wohnungsbau (zum Beispiel Mietpreisbindungen, Begrenzung der Umwandlung von Miete in Eigentum, Begrenzung der Mietanpassung und Wiedervermietungsmiete)

– Zielgruppen / Organisationen (zum Beispiel Studentinnen / Studenten, Auszubildende, Seniorinnen / Senioren, Menschen mit Behinderungen, anerkannte Flüchtlinge und Asylsuchende, Baugemeinschaften [Eigentum], Genossenschaften)

– Gemeinschaftsorientierung (zum Beispiel integrative Wohnformen, Mehrgenerationen-Wohnen, Wohngruppenmodelle)

SCHWERPUNKT 2:

STÄDTEBAU / QUARTIER

– Verfahren zur Qualitätssicherung (zum Beispiel Gutachterverfahren, Wettbewerb, Einhaltung von vorlaufenden Qualifizierungsverfahren)

– Städtebauliche Qualität und Freiraumqualität (zum Beispiel Umgang und Berücksichtigung angrenzender Bestandsgebäude / Planungen, Einfügen in das städtebauliche Umfeld, Qualität der Erschließung und Anordnung / Unterbringung der Stellplätze, Qualität der Freiraumplanung)

– Integration in das Quartier (zum Beispiel Wohnumfeldverbesserungen, nachbarschaftswirksame / stadtteilbezogene Maßnahmen, Bereitstellen von Infrastrukturen, Nutzungsmischung)

– Soziales Konzept (zum Beispiel Einbindung in das Umfeld, Infrastrukturangebote, Integrationsleistungen, ergänzende Gemeinschafts- und Beteiligungsangebote)

SCHWERPUNKT 3:

FUNKTION / ARCHITEKTUR

– Nutzungsvielfalt (zum Beispiel Grundrissvariabilität, Spektrum an Wohnungsgrößen, Gemeinschaftsbereiche, Abstellflächen, Barrierefreiheit, Freiraumbezug, Spielflächen, Nutzungsmischung / Wohnformen)

– Architektur und Gestaltungsqualität (zum Beispiel Architektur und Haustyp, Fassadengestaltung, Individualität der Gestaltung, Außenwirkung und Identifikationspotenzial, Einhaltung Vorgaben Denkmalschutz, Umgang mit Um- / Nachnutzung von bestehenden Gebäuden)

SCHWERPUNKT 4:

ÖKOLOGIE / ENERGIE / VERKEHR

– Mobilitätskonzept (zum Beispiel Vergabe von Gutachten, Gemeinschaftliche Mobilitätsangebote)

– Energieeinsparung (zum Beispiel erhöhte Energieeffizienz von Gebäuden, Anwendung neuer Technologien)

– Energieversorgung (zum Beispiel Prüfung Fernwärmeanschluss durch Abwasserwärme / erneuerbare Energien)

– Klimaanpassung (zum Beispiel Berücksichtigung kleinklimatischer Auswirkungen, Frischluftschneisen, Starkregenvorsorge, Begrünung, sommerliche Verschattung, Erhalt von Grünflächen und Nutzbarkeit von Freiflächen)

– Ökologisches Bauen (zum Beispiel Baustoffrecycling, Gütesiegel / Zertifizierung, Baustoffe aus nachwachsenden Rohstoffen).

Weitere Kriterien zum Thema Ressourcenschutz könnten ein sparsamer Flächenverbrauch, eine hohe städtebauliche Dichte o.ä., sein. In den Verfahren werden das Konzept mit 70 Prozent und der Kaufpreis mit 30 Prozent gewichtet. Als Mindestangebot für den Kaufpreis ist der aktuell ermittelte Verkehrswert bindend abzugeben. Darüber hinausgehende Preisangebote gehen mit maximal 30 Prozent in die Bewertung ein. Das Bestgebot erhält die volle Punktzahl. Alle weiteren werden prozentual zum Bestgebot gewertet.

Rechtliche Rahmenbedingungen der Grundstücksvergabe nach Konzeptqualität

Die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Vergabe öffentlicher Grundstücke nach Konzeptqualität ergeben sich aus dem kommunalen Haushaltsrecht und dem europäischen Beihilferecht. Vergaberechtliche Anforderungen bestehen im Einzelfall. 

Das Europäische Beihilferecht

Ein weiteres bei der Entscheidung über die Vergabe eines Grundstücks zu beachtendes Rechtsgebiet ist das Europäische Beihilferecht. Dieses regelt nicht nur milliardenschwere Bankenrettungsprogramme, sondern betrifft prinzipiell auch Beihilfen von geringem Umfang. Ziel einer Vergabe nach Konzeptqualität ist es, diese so auszugestalten, dass eine Beihilfe entweder nicht vorliegt oder sie als zulässige Beihilfe gilt. Die verbilligte Überlassung eines Grundstücks an einen Interessenten kann durchaus eine Beihilfe im Sinne des Europäischen Rechts sein. Dieses definiert eine Beihilfe in Art 107 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) als eine aus staatlichen Mitteln gewährte selektive Begünstigung eines Unternehmens, die den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht und eine Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels hervorruft.

Im Detail versteht der Europäische Gerichtshof unter einem Unternehmen jede organisatorisch selbständige Einheit, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt. In welcher Rechtsform das Unternehmen geführt wird und ob ein Gewinn erzielt wird ist, unerheblich. Daher kann

z.B. auch eine Bauherrengemeinschaft ein Unternehmen im Sinne des Europäischen Beihilferechts sein. Unter einer Begünstigung wird jeder finanzielle Vorteil ohne angemessene Gegenleistung verstanden. Eine Selektivität liegt dann vor, wenn einem bestimmten Unternehmen oder Wirtschaftszweig eine Begünstigung zukommt. Schließlich muss die Begünstigung aus staatlichen Mitteln stammen – was bei dem Verkauf eines öffentlichen Grundstücks stets der Fall ist – und sie muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und eine Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels hervorrufen.

Die Beeinträchtigung des Wettbewerbs wird bereits dann angenommen, wenn das Empfängerunternehmen im Vergleich zu seinen Konkurrenten bessergestellt wird. Die Relevanz für den Wettbewerb wird auch dadurch nicht ausgeschlossen, dass es sich um eine Begünstigung in relativ geringer Höhe handelt. Auch der rein lokale Wirkungsbereich schließt eine Beihilfe nicht aus.

Ein erster Weg der beihilferechtskonformen Ausgestaltung einer Konzeptvergabe setzt daher unmittelbar am Begriff der Beihilfe an. Entsprechend der Definition der Beihilfe liegt eine solche nicht vor, wenn keine Begünstigung gegeben ist. Nach Ansicht der Europäischen Kommission liegt eine Begünstigung nicht vor, wenn das Grundstück zum Marktpreis verkauft wird.

Der Marktpreis kann dabei entweder in einem diskriminierungsfreien Ausschreibungsverfahren ermittelt werden. Alternativ lässt die EU Kommission bei Verkauf eines Grundstücks die Ermittlung des Marktwerts durch Gutachten eines unabhängigen Sachverständigen zu (Bekanntmachung der Europäischen Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe im Sinne des Artikel 107 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, 2016/ C 262/01, Rn. 103).

Ist eine Konzeptvergabe geplant, so bietet sich die Wertermittlung durch Sachverständigengutachten an.

Der so gefundene Marktwert kann dann als Festpreis bzw. Mindestpreis fungieren. Das Gutachten kann durch den Gutachterausschuss im Sinne der § 192 f. BauGB erstellt werden. Ein Gutachten des Ortsgerichts reicht hingegen nicht aus. Das Gutachten muss zwingend vor Beginn der Verkaufsverhandlungen eingeholt werden. Erscheint der vom Gutachter festgestellte Marktwert als zu hoch und soll von diesem abgewichen werden, liegt begrifflich eine Beihilfe vor. Diese ist aber zulässig, wenn sie durch das europäische Recht erlaubt wird.

In Betracht kommen dabei mehrere rechtliche Ansätze:

– Macht die Begünstigung einen Betrag von höchstens 200.000 Euro aus, so kommt eine Auszahlung auf Grundlage der De minimis-Verordnung in Betracht (Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission). Die Beihilfe kann in diesem Fall voraussetzungsfrei gewährt werden. Allerdings darf die Förderung auf Grundlage der De minimis-Verordnung innerhalb von drei Jahren den Höchstwert nicht übersteigen. Dies kann kritisch werden, wenn die Empfänger auch aus anderer Quelle eine auf die De minimis-Verordnung gestützte Förderung erhalten.

– Macht die Begünstigung einen höheren Betrag aus, so kann die Maßnahme bei einem Betrag von bis zu 500.000 Euro nach der De minimis-Verordnung für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse oder bei einem höheren

Betrag nach dem so genannten Freistellungsbeschluss zulässig sein. In diesen Fällen muss in einem Betrauungsakt festgelegt werden, welche Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse der Erwerber des Grundstücks erbringt und welche Begünstigung er erhält. Dieser Betrauungsakt enthält eine Regelung für die Rückforderung der Begünstigung, wenn der Erwerber die Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht oder nur unzureichend erbringt.

Unter einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wird eine Dienstleistung verstanden, die für die Allgemeinheit erbracht wird und die vom Markt nicht oder nicht in dieser Form angeboten wird.

Dies können z.B. der soziale Wohnungsbau, Umweltschutz oder soziale Aspekte sein. Die Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse muss sich aus den Kriterien des Konzeptvergabeverfahrens ergeben. Die Höhe der Begünstigung darf in diesem Fall den Ausgleich des durch die Gemeinwohlverpflichtung entstehenden Nachteils nicht übersteigen.

Da die Europäische Kommission in den letzten Jahren verstärkt die Zulässigkeit von Beihilfen überprüft, ist darauf zu achten, dass die Dokumentations- und Meldepflichten sorgfältig beachtet werden. Ebenso ist zu prüfen, ob ein beihilferechtlich zulässiges Handeln nichtzu unerwünschten steuerlichen Konsequenzen führt.

Hinweise zum Verfahren

In rechtlicher Hinsicht ist es von zentraler Bedeutung, dass die Kommune rechtzeitig Klarheit über den beabsichtigten Verfahrensgang herstellt. Von einer Änderung des Verfahrens im laufenden Prozess ist entschieden abzuraten. Dieser Verfahrenswechsel ist kaum rechtssicher möglich. In diesem Fall sollte das Verfahren neu gestartet werden.

Ist zunächst die Vergabe eines Grundstücks im Bieterverfahren geplant und schwenkt die Kommune nachträglich auf eine Wertermittlung durch ein Verkehrswertgutachten in Kombination mit einer Konzeptvergabe um, so muss sichergestellt werden, dass das Gutachten vor Beginn der Vertragsverhandlungen und vor Abschluss des Kaufvertrages beauftragt und erstellt ist. Andernfalls wird die EU-Kommission das Gutachten nicht anerkennen und die Frage der Begünstigung eigenständig prüfen.

Verfahrensablauf

Die Ausschreibung der Grundstücke im Rahmen der Konzeptvergabe findet in der Regel über einen Zeitraum von drei bis sechs Monaten statt und erfolgt in mehreren Schritten.

Vor dem offiziellen Start ist es notwendig, den Marktwert der betroffenen Grundstücke durch ein Sachverständigengutachten zu ermitteln. Dieser Wert bildet bei einer Konzeptvergabe ohne Kaufpreisangebot den Festpreis, bei einer Konzeptvergabe mit Kaufpreisangebot den Mindestpreis ab.

Das Verfahren startet mit der öffentlichen Bekanntmachung der Ausschreibung z.B. im Amtsblatt oder der Tageszeitung, auf der Homepage der jeweiligen Stadt sowie auf weiteren Portalen. Die im Vorfeld individuell definierten Qualitätskriterien werden mit Festlegung ihrer jeweiligen Gewichtung in der Bekanntmachung veröffentlicht. Zum Verfahren zugelassen wird, wer die formulierten Zulassungskriterien (Ausschlusskriterien) ohne Ausnahme erfüllt. Die Angebote, die frist- und formgerecht eingereicht wurden, werden auf Grundlage der Bewertungsmatrix durch die Verwaltung oder ein Betreuungsbüro vorgeprüft und durch ein Gremium / einen Beirat bewertet.

Variante: (Investoren )Wettbewerb

Zur Erzielung der bestmöglichen Qualität ist es zweckdienlich, im Rahmen der Grundstücksvergabe einen Planungswettbewerb gemäß der RPW durchzuführen. Die Kommune ist bei dieser Verfahrensvariante Auslober des Planungswettbewerbs. Die Bieter (Investoren) reichen ihr Konzept und ihr Kaufpreisangebot anonym (Zwei-Umschlagverfahren) ein.

Informations- und Auftaktveranstaltung, Kolloquien

Innerhalb der Bewerbungsfrist (2–3 Monate) können in einer Auftaktveranstaltung oder in Kolloquien Fragen zur zu vergebenden Liegenschaft und zu den Kriterien erörtert werden. Die Ausschreibungsunterlagen werden hierbei vorgestellt, und es können Fragen zum Kriterienkatalog geklärt werden. Die Ergebnisse werden in Protokollen festgehalten, die Bestandteil der Ausschreibungsunterlagen werden.

Gremium / Beirat / Preisgericht

Zur qualitativen Bewertung der eingereichten Konzepte empfiehlt es sich, ein Gremium zusammenzustellen. Die Mitglieder des Gremiums werden bereits in der Bekanntmachung genannt.

Beispielhafte Zusammensetzung:

– Vertreter der Politik

– Vertreter der beteiligten Fachämter, ggf. Planungsdezernent, ggf. Fachausschuss

– 2–3 Fachleute, die als unabhängige Stadtplaner oder Architekten beraten zu Städtebau / Quartier sowie Funktion / Architektur

– ggf. Fachleute für innovative Wohnprojekte / Ökologie / Energie / Verkehr Bei der Durchführung eines (Investoren-) Wettbewerbs ist die Zusammensetzung des Preisgerichts gemäß der RPW geregelt.

Auswahlgespräche / Beiratssitzung / Preisgerichtssitzung

Die Bieter haben Gelegenheit, ihr Konzept dem Beirat vorzustellen (ca. 30 Minuten). Der Beirat entscheidet nach den in der Bekanntmachung festgelegten Wertungskriterien. Um dem Beirat eine sachgerechte Bewertung der einzelnen Konzepte zu ermöglichen, wird eine vergleichende Vorprüfung aller Konzepte im Vorfeld empfohlen. Es ist im Einzelfall zu prüfen, ob sich eine anonyme Einreichung der Konzeptvorschläge anbietet. Nach der Entscheidung werden die Bieter unmittelbar informiert. Der Beirat kann eine Entscheidung mit der Aufforderung zur Nachbesserung einzelner Bestandteile des Konzepts (unter Beachtung der Kriterien) formulieren. Eine angemessene Frist wird hierfür festgelegt.

Bei der Durchführung eines Wettbewerbs gemäß der RPW 2013 wird das Verfahren als anonymer, offener oder nichtoffener Planungswettbewerb oder als kooperatives Verfahren durchgeführt. Ein unabhängiges Preisgericht fällt seine Entscheidung in nichtöffentlicher Sitzung. Bei einem Zwei-Umschlagverfahren werden im ersten Schritt die eingereichten Konzepte bewertet. Im zweiten Schritt erfolgt die Wertung der Kaufpreisangebote.

Bekanntgabe der Entscheidung

Die Entscheidungen werden ausführlich dokumentiert. Die Bieter erhalten jeweils eine begründete Information nach Verfahrensschluss. Es ist sicherzustellen, dass das Verfahren transparent und nachvollziehbar erfolgt.

Abschluss

Nach Durchführung der Ausschreibung wird das Grundstück dem erfolgreichen Bieter / der Bietergemeinschaft anhand gegeben, damit diese(r) für die Kaufentscheidung wesentliche Fragen hinsichtlich der Finanzierung und der im Angebot dargestellten Qualitäten in weiteren Arbeitsschritten klärt.

Die Anhandgabe erfolgt je nach Komplexität der Aufgabe für einen Zeitraum zwischen 1 bis max. 2 Jahren, in dem das Grundstück der Stadt keinem anderen Interessenten angeboten wird. Für die Zeit der Anhandgabe werden „Meilensteine“ vereinbart, um die im Angebot dargestellten Qualitäten zu realisieren. Werden wesentliche Bestandteile der Bewerbung verändert, kann der Grundstücksverkäufer seine Zustimmung zur Vergabe zurückziehen

Mit dem Erwerb des Grundstücks sind formale Vorgaben zu erfüllen (z.B. aktuell gültige EnEV, planungs- und bauordnungsrechtliche Vorgaben). Darüber hinaus werden die vom Bieter erfüllten Angebotsbedingungen Bestandteil des späteren Kaufvertrags und je nach Eignung durch Eintragung im Grundbuch dinglich gesichert. Hierzu zählen zum Beispiel die Anerkennung definierter städtebaulicher Vorgaben, spätere Nutzungskonzepte, eine Bauverpflichtung zu einem definierten Zeitpunkt und die Errichtung der jeweils festgelegten Quote geförderten Wohnungsbaus.

Erfolgt der Grundstücksverkauf zu einem Preis unterhalb des Marktwerts, so müssen zusätzliche beihilferechtliche Voraussetzungen eingehalten werden. In diesem Fall ist z.B. eine Betrauung mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse notwendig. Der endgültige Verkauf (oder die Verpachtung) erfolgt nach Ablauf der Anhandgabefrist. Der Kauf (oder Pacht-)vertrag wird aufgesetzt und die notarielle Beurkundung kann erfolgen.