von Thomas Ax

Die Bundesregierung legt dem Bundestag gemäß § 10 Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) jährlich einen Klimaschutzbericht vor, aus dem sich die Entwicklung der Treibhausgasemissionen ergibt. Aus der Unterrichtung geht hervor, dass Deutschlands Treibhausgasemissionen auch im Jahr 2023 weiter gesunken sind. Dennoch sind sie mit erheblichen gesellschaftlichen und volkswirtschaftlichen Kosten verbunden. Laut dem Umweltbundesamt verursacht 1 Tonne CO2 gesellschaftliche Kosten in Höhe von 250 Euro. In dieser Berechnung werden auch die volkswirtschaftlichen Folgekosten des Klimawandels berücksichtigt, welche vom Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz bis 2050 auf 280 Mrd. bis 900 Mrd. Euro geschätzt werden.

Die öffentliche Hand kann die Reduzierung von Treibhausgasemissionen fördern, indem sie bei Beschaffungsvorgängen einen größeren Wert auf Nachhaltigkeit setzt.

So hat das Land Baden-Württemberg als erstes Bundesland mit Verabschiedung des Klimaschutzgesetzes zum 01. Juni 2023 (KlimaG BW) einen verbindlichen Schattenpreis für CO2 eingeführt, der bei Bauvorhaben zwingend zu berücksichtigen ist (vgl. § 8 Abs. 1 KlimaG BW). Bei der Beschaffung von Liefer- und Dienstleistungen durch das Land soll der CO2-Schattenpreis ebenfalls angewendet werden. Insoweit soll nach Ziffer 5.2 der Verwaltungsvorschrift der Landesregierung über die Vergabe öffentlicher Aufträge vom 23. Juli 2024 (VwV Beschaffung) bei der Beschaffung von Liefer- und Dienstleistungen durch das Land im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ein rechnerischer CO2-Schattenpreis veranschlagt werden, der dem vom Umweltbundesamt wissenschaftlich ermittelten und empfohlenen Wert für jede über den Lebenszyklus der Maßnahme entstehende Tonne (CO2) entspricht. Ausnahmen kommen nur bei Beschaffungen mit einem Auftragswert von unter 100.000 Euro ohne Umsatzsteuer in Betracht, oder wenn keine verlässlichen und belastbaren Hilfestellungen für die Berechnung von CO2-Emissionen der beschafften Leistungen oder Produktgruppen verfügbar sind.

Auch das Land Niedersachsen hat in Ziffer 5.6.2 der eigenen Verwaltungsvorschriften zur nachhaltigen Beschaffung (VV-NB) eine Anwendbarkeit des CO2-Schattenpreises mindestens in Höhe des nach § 10 Abs. 2 BEHG gültigen Mindestpreises oder Festpreises bestimmt, jedoch nur im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und nur soweit die monetäre Bewertung der Treibhausgasemissionen möglich ist.

Gemeinden und Gemeindeverbänden steht es frei, in ihrem Verantwortungsbereich eigene Regelungen vorzusehen:

Bei der Bedarfsermittlung und der Auswahl des Auftragsgegenstandes hat der öffentliche Auftraggeber die Möglichkeit, von vornherein einen umweltfreundlichen Beschaffungsgegenstand zu wählen. Das europäische Primärrecht gebietet dabei, den Auftragsgegenstand so zu definieren, dass die Produktanforderungen nicht weiter gehen, als es zur Erfüllung der festgelegten Aufgaben des öffentlichen Auftraggebers – zu denen auch der Umweltschutz gehören kann – erforderlich ist. Die Ausschreibung darf nicht auf bestimmte Erzeugnisse eingeengt werden, ohne gleichwertige Erzeugnisse ebenfalls zuzulassen. Der öffentliche Auftraggeber kann Umweltanforderungen an das Produkt oder die Bau- bzw. Dienstleistung in die Leistungsbeschreibung einbeziehen.

Zulässig ist es, bestimmte umweltfreundliche Produktionsverfahren zu fordern, wenn sie dazu beitragen, das Produkt in seinen Merkmalen sichtbar oder unsichtbar zu charakterisieren.

So kann z. B. bei der Beschaffung von Strom gefordert werden, dass der gelieferte Strom ganz oder zu einem gewissen Anteil aus erneuerbaren Energien stammt. Entsprechend können auch andere Produktionsverfahren dazu beitragen, das Produkt (auch „unsichtbar“) zu charakterisieren.

Gemeinden und Gemeindeverbände sollten nach der Feststellung eines Bedarfs eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung anschließen, in die eine Prognose der verursachten Treibhausgasemissionen während des gesamten Lebenszyklus einbezogen wird, soweit dies mit vertretbarem Aufwand möglich ist.

Es ist dann stets die Beschaffungsvariante zu wählen, mit der die Minderung von Treibhausgasemissionen über die gesamte Nutzungsdauer zu den geringsten Kosten erreicht werden kann, soweit die dadurch verursachten Mehraufwendungen nicht außer Verhältnis zu ihrem Beitrag zur Treibhausgasminderung stehen.

Diese Beschaffungsvariante wird ausgeschrieben.

Die Beschreibung der Leistung steht in einem engen Zusammenhang zur Bedarfsermittlung. Die Bedarfsermittlung mündet unmittelbar in die Festlegung des Auftragsgegenstandes und damit letztlich in die Leistungsbeschreibung. Sämtliche für die Bedarfsdeckung erforderlichen Umweltaspekte sind daher in der Leistungsbeschreibung durch die öffentliche Beschaffungsstelle niederzulegen. Dabei ist die Leistung eindeutig und erschöpfend zu beschreiben, sodass vergleichbare Angebote erwartet werden können.

Die Leistung kann von der öffentlichen Beschaffungsstelle insbesondere unter Bezugnahme auf Gütezeichen (wie z. B. dem Blauen Engel) oder in Form von Funktions- oder Leistungsanforderungen (funktionale Ausschreibung) beschrieben werden. Letztere sind aufgrund des Vorteils, dass die Innovationskraft der Unternehmen in die umweltfreundliche öffentliche Beschaffung einbezogen werden kann, der konstruktiven Leistungsbeschreibung (Leistungsverzeichnis) vorzuziehen.

Umweltaspekte können sich dabei zum einen direkt auf die Eigenschaften der ausgeschriebenen Leistung beziehen (wie z. B. der Einsatz oder die Vermeidung bestimmter Inhaltsstoffe oder Materialien).

Zum anderen können Umwelteigenschaften in der Leistungsbeschreibung berücksichtigt werden, die der ausgeschriebenen Leistung nicht unmittelbar anhaften. Hierzu zählen bestimmte umweltfreundliche Produktionsverfahren. Für die konkrete Festlegung ökologischer Produkte gibt es eine unüberschaubare Vielzahl an Beispielen: zB Festlegung auf bestimmte ökologische, nachhaltige Materialien (Plastik, Kunststoff anstelle von Beton etc.),

Die Berücksichtigung der Nachhaltigkeit zB in Form von Schattenpreisen im Rahmen der öffentlichen Beschaffung kann insbesondere aus haushaltsrechtlicher Sicht fraglich sein, wenn hierdurch eine besonders günstige und wirtschaftliche Lösung zB durch die Hinzurechnung von fiktiven CO2-Kosten künstlich teurer gemacht wird oder teurer beschafft wird als beschafft würde, wenn Nachhaltigkeit unberücksichtigt bliebe.

Der Bundesrechnungshof hat jedoch bereits im Jahr 2022 betont, dass Nachhaltigkeit – und damit auch der Klimaschutz – bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung stets zu berücksichtigen ist. Dies könne durchaus dazu führen, „dass unter Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsaspekten eine Handlungsalternative wirtschaftlich ist, die ohne Berücksichtigung dieser Aspekte, aufgrund der mit ihren verbundenen Mehrausgaben, unwirtschaftlich gewesen wäre.“  Diesem Grundsatz dürfte der Bundesrechnungshof auch weiterhin folgen, da die „Wirtschaftlichkeitsuntersuchung die Entscheidung über eine finanzwirksame Maßnahme vorbereiten [soll]. In ihr sind alle entscheidungsrelevanten Faktoren – und damit auch Nachhaltigkeitsaspekte – zu berücksichtigen.“.

Dementsprechend dürften keine grundsätzlichen haushaltsrechtlichen Bedenken gegen die Berücksichtigung des CO2-Schattenpreises in öffentlichen Vergabeverfahren bestehen, da die Nachhaltigkeit inzwischen einen anerkannten und notwendigen Bestandteil der Wirtschaftlichkeitsbewertung ausmacht.

Bedingung ist lediglich, dass für die beschafften Leistungen überhaupt CO2-Emissionen oder CO2-Schattenpreise vorliegen oder kurzfristig durch die Bieter ermittelt werden können.  

Zusammengefasst:

Die öffentliche Hand kann die Reduzierung von Treibhausgasemissionen fördern, indem sie bei Beschaffungsvorgängen einen größeren Wert auf Nachhaltigkeit setzt.

Gemeinden und Gemeindeverbänden steht es frei, in ihrem Verantwortungsbereich eigene Regelungen vorzusehen.

Bei der Bedarfsermittlung und der Auswahl des Auftragsgegenstandes hat der öffentliche Auftraggeber die Möglichkeit, von vornherein einen umweltfreundlichen Beschaffungsgegenstand zu wählen. Das europäische Primärrecht gebietet dabei, den Auftragsgegenstand so zu definieren, dass die Produktanforderungen nicht weiter gehen, als es zur Erfüllung der festgelegten Aufgaben des öffentlichen Auftraggebers – zu denen auch der Umweltschutz gehören kann – erforderlich ist. Die Ausschreibung darf nicht auf bestimmte Erzeugnisse eingeengt werden, ohne gleichwertige Erzeugnisse ebenfalls zuzulassen. Der öffentliche Auftraggeber kann Umweltanforderungen an das Produkt oder die Bau- bzw. Dienstleistung in die Leistungsbeschreibung einbeziehen. Zulässig ist es, bestimmte umweltfreundliche Produktionsverfahren zu fordern, wenn sie dazu beitragen, das Produkt in seinen Merkmalen sichtbar oder unsichtbar zu charakterisieren. So kann z. B. bei der Beschaffung von Strom gefordert werden, dass der gelieferte Strom ganz oder zu einem gewissen Anteil aus erneuerbaren Energien stammt. Entsprechend können auch andere Produktionsverfahren dazu beitragen, das Produkt (auch „unsichtbar“) zu charakterisieren.

Gemeinden und Gemeindeverbände sollten nach der Feststellung eines Bedarfs eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung anschließen, in die eine Prognose der verursachten Treibhausgasemissionen während des gesamten Lebenszyklus einbezogen werden soll, soweit dies mit vertretbarem Aufwand möglich ist. Es ist stets die Beschaffungsvariante zu wählen, mit der die Minderung von Treibhausgasemissionen über die gesamte Nutzungsdauer zu den geringsten Kosten erreicht werden kann, soweit die dadurch verursachten Mehraufwendungen nicht außer Verhältnis zu ihrem Beitrag zur Treibhausgasminderung stehen.

Diese Beschaffungsvariante wird ausgeschrieben.