Die Auslegung von Angeboten und von Vergabeunterlagen und mehr

von Thomas Ax

Der Beitrag „Die Auslegung von Angeboten und von Vergabeunterlagen und mehr“ befasst sich mit der Auslegung von Angeboten und von Vergabeunterlagen. Die Rechtsprechung folgt hierbei klaren vergaberechtlichen und zivilrechtlichen Grundsätzen, um faire Wettbewerbsbedingungen zu sichern.

1. Die Auslegung von Angeboten und von Vergabeunterlagen

Die Auslegung im Vergaberecht dient dazu, den tatsächlichen Willen einer Erklärung zu ermitteln. Sie ist kein freies Ermessen, sondern folgt strengen rechtlichen Maßstäben (analog §§ 133, 157 BGB).

• Der objektive Empfängerhorizont: Maßgeblich ist nicht, was der Erklärende meinte, sondern wie ein potenzieller Bieter (bei Vergabeunterlagen) oder der Auftraggeber (bei Angeboten) die Erklärung als verständiger und fachkundiger Marktteilnehmer verstehen musste.

Was ist auslegungsfähig und wo sind die Grenzen?

• Auslegungsfähig: Unklare Bezeichnungen, offensichtliche Widersprüche in den Unterlagen oder lückenhafte Formulierungen, die sich aus dem Gesamtkontext eindeutig auflösen lassen.
• Die Grenze: Eine Auslegung darf niemals zu einer inhaltlichen Änderung des Angebots oder der Ausschreibung führen. Das Angebot darf nicht nachträglich "heilgespritzt" werden.

Beispiele aus der Praxis

• Eindeutige Schreibfehler: Ein Bieter trägt im Angebot einen offensichtlichen Kommafehler beim Preis ein (z. B. 1500,00 € statt 15,00 € pro Stück bei einem Cent-Artikel), der sich aus dem Gesamtpreis mathematisch korrigieren lässt.
• Widersprüche: Ein Bieter fügt dem Angebot versehentlich zwei verschiedene Datenblätter für dasselbe Produkt bei. Wenn eines davon den Vergabeunterlagen widerspricht, das andere sie erfüllt, muss geprüft werden, ob eine Auslegung den echten Willen zweifelsfrei ergibt.

2. Die Aufklärung in Vergabeverfahren zur Behebung von Zweifeln

Die Aufklärung (§ 15 VgV, § 15 EU VOB/A) dient ausschließlich dazu, Zweifel über das Angebot oder die Bietereignung zu beseitigen.

Was kann und muss aufgeklärt werden?

• Kann-Aufklärung: Unklare Angaben zum technischen Leistungsinhalt, widersprüchliche Erklärungen oder Zweifel an der Verfügbarkeit von Ressourcen.
• Muss-Aufklärung: Der Auftraggeber muss aufklären, wenn das Angebot unklar ist, aber eine bloße Unvollständigkeit vermutet wird, die nicht direkt zum Ausschluss führt, oder wenn der Preis ungewöhnlich niedrig erscheint.

Das Vorgehen öffentlicher Auftraggeber

1. 1. Schriftliche Anfrage: Der Auftraggeber formuliert präzise Fragen zu den Unklarheiten.
2. 2. Fristsetzung: Dem Bieter wird eine angemessene Frist zur Antwort eingeräumt.
3. 3. Dokumentation: Der gesamte Vorgang wird transparent in der Vergabeakte festgehalten.

Die Grenzen einer ordnungsgemäßen Aufklärung

• Verhandlungsverbot: Es darf nicht über Preise, Bedingungen oder Leistungsinhalte verhandelt werden. Das Angebot darf nach der Aufklärung kein anderes sein als vorher.

Spezialfall: Ungewöhnlich niedrige Angebote

• Aufklärungspflicht: Erscheint ein Gesamtpreis oder ein wesentlicher Einheitspreis im Verhältnis zur Leistung ungewöhnlich niedrig, muss der Auftraggeber vom Bieter eine Aufklärung der Preiskalkulation verlangen (§ 60 VgV / § 16d EU VOB/A).
• Beispielsfall: Ein Bieter bietet eine Dienstleistung zu einem Stundensatz an, der unter dem gesetzlichen Mindestlohn liegt. Der Auftraggeber fordert die Kalkulation an. Kann der Bieter die Handhabung nicht schlüssig erklären (z. B. durch besondere Effizienz oder staatliche Beihilfen), muss das Angebot ausgeschlossen werden.

3. Nachforderung, Vervollständigung und Korrigieren von Unterlagen

Dieser Bereich regelt den Umgang mit fehlenden oder unvollständigen Erklärungen und Nachweisen (§ 56 VgV, § 16a EU VOB/A).

Ein bloßes Recht oder eine Pflicht des Auftraggebers?

• Grundsatz: Es ist ein Ermessen des Auftraggebers („Der Auftraggeber kann nachfordern...“).
• Ermessensreduzierung auf Null: Wenn der Auftraggeber in den Vergabeunterlagen ankündigt, Nachforderungen zuzulassen (oder sie nicht explizit ausschließt), muss er alle Bieter gleichbehandeln. Er darf nicht bei Bieter A nachfordern und Bieter B sofort ausschließen.

Welche Unterlagen dürfen nachgefordert werden?

Schranken von Nachforderungen

• Keine Nachänderung: Leistungsbeschreibungen oder Kernbestandteile des Angebots dürfen nicht ausgetauscht werden.
• Preise: Das Nachfordern von Preisen ist extrem restriktiv. Das Fehlen von wesentlichen Preisen (z. B. der Gesamtpreis) führt in der Regel zum direkten Ausschluss und kann nicht geheilt werden.

4. Die Zurückversetzung von Vergabeverfahren

Die Zurückversetzung ist ein wichtiges Reparaturinstrument, um Fehler im laufenden Verfahren zu korrigieren, ohne die Ausschreibung komplett aufheben zu müssen.

• Der Status: Sie ist im Gesetz (VgV/GWB) nicht explizit verankert, aber durch die Rechtsprechung der Vergabekammern und Gerichte vollständig anerkannt.

Voraussetzungen und Grenzen

• Voraussetzung: Es liegt ein relevanter Vergabeverstoß vor (z. B. eine diskriminierende Vergabekriteriums-Formulierung, ein Fehler bei der Angebotswertung oder unvollständige Vergabeunterlagen).
• Grenze: Eine Zurückversetzung ist nur so weit zulässig, wie es zur Fehlerbehebung notwendig ist. Sie darf nicht als Vorwand genutzt werden, um das Verfahren willkürlich zu manipulieren.

Folgen für den Auftraggeber

• Der Auftraggeber muss das Verfahren in den Zustand vor dem Fehler versetzen.
• Bereits eingereichte Angebote müssen ggf. neu gewertet oder den Bietern muss die Möglichkeit gegeben werden, ihre Angebote an korrigierte Unterlagen anzupassen.

5. Rahmenvereinbarungen als flexibles Beschaffungsinstrument

Rahmenvereinbarungen (§ 21 VgV) dienen dazu, Konditionen für Leistungen festzulegen, die über einen bestimmten Zeitraum (maximal i. d. R. 4 Jahre) flexibel abgerufen werden sollen.

Einsatzmöglichkeiten und Gestaltung

• Typische Fälle: IT-Hardware-Beschaffung, Büromaterial, Handwerkerleistungen auf Abruf.
• Höchstmenge: Der Auftraggeber muss eine Höchstmenge oder einen Höchstwert exakt angeben (EuGH-Rechtsprechung). Ist diese Höchstmenge erreicht, ist die Rahmenvereinbarung erschöpft und verliert ihre Wirkung. Weitere Abrufe darüber hinaus sind rechtswidrig und stellen eine de-facto-Vergabe dar.

Miniwettbewerbe (Call-offs)

• Wurde die Rahmenvereinbarung mit mehreren Unternehmen geschlossen, erfolgt der konkrete Abruf entweder:
1. 1. Nach festen Bedingungen (Kaskadenprinzip) ohne neuen Wettbewerb.
2. 2. Durch einen Miniwettbewerb: Die Unternehmen werden aufgefordert, für den konkreten Abruf ein optimiertes Angebot einzureichen. Dabei dürfen die Bedingungen der Rahmenvereinbarung aber nicht substanziell verändert werden.

6. Aufhebung von Vergabeverfahren

Die Aufhebung beendet das Vergabeverfahren vorzeitig. Sie ist wegen des Vertrauensschutzes der Bieter an strenge Voraussetzungen gebunden (§ 63 VgV, § 17 EU VOB/A).

Endgültiges oder vorübergehendes Ende?

• Eine rechtmäßige Aufhebung beendet das Verfahren endgültig.
• Der Auftraggeber sollte jedoch prüfen, ob andere Instrumente (wie die Zurückversetzung oder die Aufklärung) ausreichen, um Fehler zu korrigieren und eine Aufhebung zu vermeiden.

Rechtmäßige vs. rechtswidrige Aufhebung

• Rechtmäßig: Es liegt ein echter Aufhebungsgrund vor (z. B. kein Angebot entspricht den Bedingungen, die Vergabeunterlagen waren grundlegend fehlerhaft, die wirtschaftliche Grundlage ist weggefallen).
• Rechtswidrig: Der Auftraggeber hebt das Verfahren grundlos auf (z. B. weil ihm das Ergebnis oder der Gewinner nicht passt). Wichtig: Auch eine rechtswidrige Aufhebung beendet das Verfahren effektiv; der Auftraggeber macht sich dann jedoch schadensersatzpflichtig.

Schadensersatz: Wer erhält was? (Die BGH-Rechtsprechung)

Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH) differenziert strikt:

• Negatives Interesse (Vertrauensschaden): Bei einer rechtswidrigen Aufhebung erhalten Bieter in der Regel den Ersatz der Kosten für die Vorbereitung des Angebots und die Teilnahme am Vergabeverfahren.
• Positives Interesse (Entgangener Gewinn): Diesen erhält ein Bieter nur in extremen Ausnahmefällen. Voraussetzung: Das Verfahren hätte nicht aufgehoben werden dürfen, der Bieter hätte den Zuschlag zwingend erhalten müssen und der Auftraggeber hat den Auftrag später außerhalb des Vergabeverfahrens oder in einer manipulierten Neuausschreibung an einen Dritten vergeben.