Zuschlagskriterien neben dem Preis

von Thomas Ax

Der Beitrag „Zuschlagskriterien neben dem Preis“ befasst sich mit der rechtssicheren und zweckmäßigen Nutzung von vergaberechtlichen Gestaltungs- und Entscheidungsspielräumen im Rahmen einer Ausschreibung.

1. Rechtliche Grundlagen

• Anforderungen an Zuschlagskriterien: Sie müssen mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen (§ 127 Abs. 3 GWB). Sie dürfen dem Auftraggeber keine uneingeschränkte Wahlfreiheit einräumen, müssen einen wirksamen Wettbewerb gewährleisten und diskriminierungsfrei sowie transparent sein (§ 43 UVgO, § 58 VgV).
• Zulässige vs. unzulässige Zuschlagskriterien:
• Zulässig: Betriebskosten, technischer Wert, Ästhetik, Kundendienst, Umwelt- oder Sozialaspekte (z. B. CO₂-Ausstoß, Tariftreue).
• Unzulässig: Reine Unternehmensmerkmale wie allgemeine Erfahrung oder Finanzkraft (diese gehören ausschließlich in die Eignungsprüfung). Ebenso willkürliche oder rein lokale Präferenzen ("Sitz des Bieters im Landkreis").
• Beurteilungs- und Entscheidungsspielräume: Auftraggeber besitzen ein weites „Leistungsbestimmungsrecht“ und weiten Ermessensspielraum bei der Frage, was sie beschaffen und wie sie die Qualität gewichten wollen.
• Fehlerquellen vermeiden: Vermischung von Eignungs- und Zuschlagskriterien, unklare Formulierungen (Bieter wissen nicht, was gefordert ist), fehlende Bekanntgabe der Gewichtung vorab oder nachträgliche Änderung der Kriterien während der Auswertung.
• Neuerungen durch das Vergabebeschleunigungsgesetz (Inkrafttreten: 01.07.2026):
• Digitale Souveränität & Cybersicherheit wurden explizit in den Katalog der Zuschlagskriterien für das wirtschaftlichste Angebot integriert (§ 58 Abs. 2 VgV).
• Ermächtigung zur standardisierten Festlegung von CO₂-Schattenpreisen und standardisierten Lebenszykluskostenberechnungen (LCC).
• Hinweis: Entgegen frühen Diskussionen führt das Gesetz im Oberschwellenbereich keine pauschale Pflicht zur Berücksichtigung sozialer oder ökologischer Kriterien ein, sondern erleichtert primär die Verfahrensabwicklung.

2. Vor- und Nachteile nicht-monetärer (qualitativer) Zuschlagskriterien

• Vorteile: Förderung von Innovation, Nachhaltigkeit und maßgeschneiderten Lösungen; Verhinderung eines reinen „Unterbietungswettbewerbs“ zulasten der Qualität; Berücksichtigung langfristig wertvoller Faktoren (z. B. Benutzerfreundlichkeit).
• Nachteile: Erheblich höherer Aufwand bei der Vorbereitung und Auswertung; höheres Risiko von Rügen und Vergaberechtsverstößen aufgrund subjektiver Beurteilungsspielräume; erschwerte Vergleichbarkeit der Angebote.

3. Unterschiedliche Preisbestandteile, Folge- und Lebenszykluskosten

• Preisbestandteile: Neben dem reinen Anschaffungspreis müssen Pauschalpreise, Instandhaltungspauschalen, Stundenverrechnungssätze oder verbrauchsabhängige Kosten klar abgegrenzt werden.
• Folge- und Lebenszykluskosten (LCC): Gemäß § 59 VgV können (und sollen vermehrt) die Kosten über den gesamten Lebenszyklus abgebildet werden (Anschaffung, Nutzung/Energie/Wartung, Entsorgung/Recycling). Das Vergabebeschleunigungsgesetz stärkt hierbei künftig die Festlegung präziser CO₂-Schattenpreise.

4. Auswahl und Festlegung von Zuschlags- und Unterkriterien

• Die Ableitung erfolgt strikt aus den Projektzielen.
• Unterkriterien dienen der Konkretisierung von Hauptkriterien (z. B. Hauptkriterium „Konzept“ wird unterteilt in „Projektorganisation“ und „Risikomanagement“). Sie müssen in ihrer Gesamtheit die Erfüllung des Hauptkriteriums logisch abbilden und dürfen die Gewichtung des Hauptkriteriums nicht heimlich verschieben.

5. Gewichtung der Kriterien

• Die Gewichtung drückt die Priorität der Vergabestelle aus (z. B. 60 % Preis, 40 % Qualität).
• Sie kann als Prozentsatz oder durch eine feste Punkteanzahl angegeben werden. Zulässig ist in Ausnahmefällen auch die Angabe einer prozentualen Spanne (sofern mathematisch nachvollziehbar geregelt).

6. Vor- und Nachteile einer Wertungsmatrix

Ausschreibungen nutzen häufig standardisierte Bewertungsschablonen (z. B. UfAB-Matrix im IT-Bereich).

• Vorteile: Hohe Transparenz für Bieter; strukturierte Führung der Bewertungskommission; erleichterte Dokumentation; mathematisch nachprüfbare Objektivierung.
• Nachteile: Gefahr von mathematischen Verzerrungen (z. B. „Kippeffekte“ bei bestimmten Interpolationsformeln); Scheinsicherheit (eine schlecht begründete Note wird durch eine Matrix nicht rechtssicher).

7. Bekanntgabepflichten

• Was: Alle Zuschlagskriterien, deren Unterkriterien, die Gewichtung sowie die anzuwendende Bewertungsmethode (inkl. der Notenskala/Wertungsmatrix) müssen zwingend vorab offengelegt werden.
• Wie: Direkt in der Auftragsbekanntmachung oder spätestens in den Vergabeunterlagen, die den Bietern ab Tag 1 der Veröffentlichung elektronisch zur Verfügung stehen.

8. Bewertung von Qualität

• Qualität wird über verbale Notenskalen messbar gemacht (z. B. 0 bis 5 Punkte von „unbrauchbar“ bis „hervorragend“).
• Wichtig: Jede vergebene Note muss zwingend individuell und detailliert schriftlich begründet werden. Der Auftraggeber muss im Vergabevermerk darlegen, welche konkreten Vor- oder Nachteile das Angebot des Bieters X im Vergleich zum Idealzustand aufweist. Eine bloße Wiederholung des Notentextes reicht rechtlich nicht aus.

9. Rolle der Person des Leistenden

• Grundsätzlich gilt: Eignung (Unternehmen) und Zuschlag (Leistung) sind zu trennen.
• Ausnahme nach § 58 Abs. 2 Nr. 2 VgV: Bei Dienstleistungsaufträgen oder intellektuellen Leistungen (z. B. Architekten, Berater) darf die Organisation, Qualifikation und Erfahrung des konkret eingesetzten Personals als Zuschlagskriterium gewertet werden, wenn die Qualität des Personals erheblichen Einfluss auf das Niveau der Auftragsausführung hat.

10. Preis und Qualität richtig ins Verhältnis setzen

• Es stehen verschiedene mathematische Berechnungsformeln zur Verfügung (z. B. Einfache Richtwertmethode, Interpolationsmethode, gewichtete Vergabepunktmethode).
• Rechtlicher Fallstrick: Formeln, bei denen minimale Preisunterschiede zu maximalen Qualitätsabwertungen führen (oder umgekehrt), sind unzulässig. Die gewählte Methode muss in den Vergabeunterlagen exakt beschrieben werden.

11. Anforderungen an die Dokumentation

• Der gesamte Wertungsprozess ist im Vergabevermerk lückenlos zu dokumentieren (§ 8 VgV).
• Jedes Mitglied des Bewertungsteams muss seine Einzelwertung nachvollziehbar begründen. Nachträgliche Änderungen, mündliche Absprachen in Bietergesprächen oder das Abweichen von der vorab festgelegten Matrix ohne Dokumentation führen unweigerlich zur Angreifbarkeit des Verfahrens im Nachprüfungsverfahren.

Konkrete, praxisbewährte und vergaberechtskonforme Formulierungen für qualitative Zuschlagskriterien, aufgeteilt nach den drei Leistungsbereichen.

Um die geforderte Verknüpfung mit dem Auftragsgegenstand und die Transparenz zu wahren, ist jede Formulierung dreistufig aufgebaut: Leitkriterium, konkrete Abfrage und der dazugehörige Wertungsmaßstab (Leitfaden für die Bepunktung).

1. Baubereich (Beispiel: Schlüsselfertiger Hochbau / Sanierung)

Im Baubereich steht oft die Minimierung von Störungen im laufenden Betrieb, der Bauablauf oder die Logistik im Vordergrund.

• Zuschlagskriterium: Bauablauf- und Baustellenlogistikkonzept (Gewichtung: X %)
• Formulierung in den Vergabeunterlagen (Abfrage):

„Der Bieter hat ein schlüssiges und projektspezifisches Konzept zur Bauablauf- und Baustellenlogistik einzureichen (maximal X Seiten DIN A4). Das Konzept muss zwingend auf die Besonderheiten des Bauens im laufenden Betrieb [alternativ: der innerstädtischen Enge] eingehen. Darzustellen sind insbesondere:

• Maßnahmen zur Vermeidung von Lärm-, Staub- und Erschütterungsbelastungen für die Anwohner/Nutzer.
• Das Andienungs- und Entsorgungskonzept (Materialtransporte, Just-in-time-Lieferungen, Stellplatzorganisation für Kräne/Container).
• Der geplante Personaleinsatz und die Meilensteinplanung zur sicheren Einhaltung der vertraglichen Zwischenfristen.“
• Wertungsmaßstab (für die Vergabestelle):
• 5 Punkte (Hervorragend): Das Konzept ist perfekt auf die örtlichen Gegebenheiten zugeschnitten. Es enthält innovative, sofort umsetzbare Lösungen zur logistischen Engpassvermeidung, die über die Mindestanforderungen der Leistungsbeschreibung hinausgehen.
• 3 Punkte (Gut/Zweckmäßig): Das Konzept ist plausibel, projektspezifisch und bildet die Anforderungen der Baustelle solide ab. Risiken werden erkannt und Standardlösungen dafür benannt.
• 1 Punkt (Ausreichend): Das Konzept ist sehr allgemein gehalten (Standard-Textbausteine). Es wird kaum auf die konkreten örtlichen Gegebenheiten eingegangen, die Durchführung erscheint aber gerade noch gesichert.
• 0 Punkte (Ungenügend): Das Konzept fehlt, ist widersprüchlich oder lässt wesentliche Risiken völlig unberücksichtigt.

2. Dienstleistungsbereich (Beispiel: IT-Beratung / Architektenleistung)

Hier greift die gesetzliche Ausnahme (§ 58 Abs. 2 Nr. 2 VgV), bei der die konkrete Qualität des Projektteams bewertet werden darf.

• Zuschlagskriterium: Projektspezifische Qualifikation des Schlüsselpersonals (Gewichtung: X %)
• Formulierung in den Vergabeunterlagen (Abfrage):

„Bewertet wird die spezifische fachliche Eignung und Projekterfahrung des für die Auftragsausführung namentlich benannten Projektleiters sowie dessen Stellvertreters. Hierzu ist für beide Personen ein projektbezogener Lebenslauf einzureichen. Gewertet wird:

• Die nachweisbare Erfahrung in der Leitung von Projekten vergleichbarer Komplexität und Größe [z. B. Einführung von ERP-Systemen im öffentlichen Sektor] innerhalb der letzten X Jahre.
• Einschlägige, personengebundene Zertifizierungen (z. B. PRINCE2 Practitioner, PMP, Scrum Master).
• Darstellung von maximal zwei Referenzprojekten der vorgeschlagenen Person, bei denen eine vergleichbare Stakeholder-Struktur erfolgreich moderiert wurde.“
• Wertungsmaßstab (für die Vergabestelle):
• 5 Punkte (Hervorragend): Die vorgeschlagene Person verfügt über weitreichende Erfahrung in exakt vergleichbaren Projekten und besitzt alle geforderten sowie zusätzliche, für das Projekt vorteilhafte Zertifikate.
• 3 Punkte (Gut): Die Person erfüllt das Anforderungsprofil vollkommen und hat erfolgreich ähnliche Projekte geleitet. Zertifikate liegen im geforderten Standard vor.
• 1 Punkt (Ausreichend): Die Person verfügt über theoretische Kenntnisse und Basiszertifikate, hat jedoch bisher nur kleinere oder fachfremde Projekte als Projektleiter betreut.
• 0 Punkte (Ungenügend): Die Person besitzt keine nennenswerte Erfahrung im geforderten Aufgabenbereich oder es wurden keine Unterlagen eingereicht.

3. Lieferbereich (Beispiel: Beschaffung von Nutzfahrzeugen / Kommunalgeräten)

Im Lieferbereich bieten sich Kriterien an, die den technischen Wert, den Kundendienst oder umweltbezogene Eigenschaften bewerten.

• Zuschlagskriterium: Technischer Wert, Bedienungs- und Wartungsfreundlichkeit (Gewichtung: X %)
• Formulierung in den Vergabeunterlagen (Abfrage):

„Der Bieter hat ein technisches Datenblatt sowie eine Erläuterung (maximal X Seiten) zu den Aspekten Ergonomie, Arbeitssicherheit und Wartungsaufwand des angebotenen Fahrzeugs einzureichen. Bewertet werden:

• Der Grad der werkzeuglosen Durchführung von täglichen Wartungs- und Prüfarbeiten (z. B. Füllstandskontrollen, Filterwechsel).
• Ergonomische Vorteile für das Bedienpersonal (z. B. Einstellbarkeit der Bedienelemente, Übersichtlichkeit des Cockpits, Geräuschpegel in der Kabine laut technischen Messdaten).
• Das Konzept zur Sicherstellung der Ersatzteilversorgung und Reaktionszeit bei ungeplanten Stillstandszeiten im Postleitzahlenbereich [X].“
• Wertungsmaßstab (für die Vergabestelle):
• 5 Punkte (Hervorragend): Das Fahrzeug bietet überdurchschnittlichen Komfort und maximale Arbeitssicherheit (z. B. nachweisbar niedrigste Lärmwerte). Wartungspunkte sind extrem leicht zugänglich. Der Kundendienst garantiert Ersatzteile innerhalb von 12 Stunden vor Ort.
• 3 Punkte (Gut): Das Fahrzeug erfüllt den marktüblichen Standard in Ergonomie und Wartung vollumfänglich. Die Reaktionszeit des Kundendienstes liegt im Rahmen der Erwartungen (z. B. 24 Stunden).
• 1 Punkt (Ausreichend): Das Fahrzeug ist funktional, aber wartungsintensiv (Werkzeugeinsatz bei Routineprüfungen nötig). Der Kundendienst ist organisatorisch weit entfernt.
• 0 Punkte (Ungenügend): Keine Angaben vorhanden oder das Angebot erfüllt grundlegende ergonomische Mindeststandards des Lastenhefts nicht.

Die Kriterienbeschreibung muss immer korrespondieren. Wenn in der Abfrage nach „Lärm, Staub und Logistik“ gefragt wird, darf im Wertungsmaßstab später nicht plötzlich die „Nachhaltigkeit des Fuhrparks“ positiv bewertet werden.

In der Vergabepraxis scheitern Bewertungen vor Gericht meist daran, dass Noten wie „gut“ oder „befriedigend“ vergeben werden, im Vergabevermerk aber nur der Text der Note wiederholt wird (z. B. „Das Konzept ist gut, weil es die Anforderungen gut erfüllt“). Das ist ein fataler Dokumentationsfehler.

Dieses Matrix-Modell nutzt das „Mehrwert- und Defizit-Prinzip“, welches von den Vergabekammern als rechtssicher anerkannt ist.

Rechtssichere Bewertungsmatrix (Skala 0 bis 5 Punkte)

Praxisbeispiel für die Dokumentation im Vergabevermerk

Szenario: Bewertung des oben genannten „Bauablauf- und Baustellenlogistikkonzepts“ für zwei fiktive Bieter.

Negativ-Beispiel (Angreifbar vor der Vergabekammer):

„Bieter A erhält für sein Konzept 5 Punkte (Hervorragend), da das Konzept sehr detailliert ist und uns vollkommen überzeugt hat. Bieter B erhält 2 Punkte (Befriedigend), da das Konzept unvollständig ist und einige Fragen offenlässt.“

Warum rechtswidrig? Es fehlen die konkreten Fakten. Was genau hat überzeugt? Welche Fragen sind offen?

Positiv-Beispiel (Rechtssicher begründet):

Bewertung Bieter A (5 Punkte – Hervorragend):

„Der Bieter erfüllt alle Mindestanforderungen der Auslobung. Das Konzept bietet einen erheblichen Mehrwert bei der Lärmminderung für die angrenzende Klinik: Der Bieter bietet an, lärmintensive Abbrucharbeiten ausschließlich in den sensiblen Kernzeiten zwischen 13:00 und 15:00 Uhr zu stoppen und logistisch umzuplanen. Zudem sichert er durch ein digitales Tracking-Tool zu, Lieferverkehr sekundengenau zu steuern, wodurch Rückstaus in der engen Zufahrtsstraße (Klinikgasse) komplett vermieden werden. Diese konkreten Maßnahmen minimieren das Risiko von Betriebsstörungen des Auftraggebers drastisch.“

Bewertung Bieter B (2 Punkte – Befriedigend):

„Das Konzept des Bieters erfüllt die Anforderungen nur im Wesentlichen, weist jedoch konkrete Defizite auf: Auf Seite 4 seines Konzepts beschreibt der Bieter die Anlieferung über Großfahrzeuge (40-Tonner). Er geht dabei jedoch mit keinem Wort auf die in den Vergabeunterlagen explizit vorgegebene Durchfahrtshöhe des Torbogens (3,20 m) ein. Es bleibt unklar, wie die Logistik trotz dieser physischen Barriere reibungslos funktionieren soll. Dies führt zu einem erhöhten Risiko von Verzögerungen in der Anfangsphase der Baustelle.“

Hier der Entwurf für ein praxisnahes, rechtssicheres Formblatt / Checkliste, das die Mitglieder der Bewertungskommission direkt während der Wertungssitzung für jedes Angebot handschriftlich oder digital ausfüllen können. Dieses Dokument dient später als direkte Anlage und Begründungsbasis für den offiziellen Vergabevermerk.

BEWERTUNGSBLATT & CHECKLISTE (QUALITATIVE ZUSCHLAGSKRITERIEN)

Dieses Formblatt ist für jeden Bieter und jedes qualitative Kriterium separat auszufüllen.

1. Stammdaten des Verfahrens

• Verfahren / Projektname: ________________________________
• Name des Bieters: ________________________________
• Zu bewertendes Zuschlagskriterium: ________________________________
• Name des Bewerters/der Bewerterin: ________________________________
• Datum der Bewertung: ______________

2. Rechtssicherheits-Check (Vorprüfung)

Bitte vor der Notenvergabe prüfen und ankreuzen:

• Gleichbehandlung: Ich bewerte das Konzept ausschließlich anhand der in den Vergabeunterlagen geforderten Aspekte.
• Eignungsverbot: Ich berücksichtige bei dieser Wertung keine allgemeinen Unternehmensmerkmale (z. B. Umsatz, allgemeine Firmenreferenzen), sofern diese nicht explizit als personenbezogene Zuschlagskriterien (nach § 58 Abs. 2 Nr. 2 VgV) zugelassen sind.
• Vollständigkeit: Das geforderte Konzept liegt vor und ist lesbar.

3. Analyse nach dem Mehrwert- und Defizit-Prinzip

Bitte notieren Sie hier stichpunktartig konkrete Textstellen, Seiten oder Argumente aus dem Bieterangebot.

A. Welche konkreten MEHRWERTE bietet das Konzept?

(Was geht positiv über die Mindestanforderungen des Lastenhefts hinaus? Welche Vorteile/Risikominimierungen entstehen für die Vergabestelle?)

\

B. Welche konkreten DEFIZITE / LÜCKEN weist das Konzept auf?

(Wo bleibt das Konzept vage? Welche Widersprüche zur Leistungsbeschreibung gibt es? Welche Risiken entstehen bei der Umsetzung?)

\

4. Notenvergabe & Rechtssichere Begründung

Vergebene Punktzahl (0 bis 5): [____] Punkte

ZWINGENDE SCHRIFTLICHE BEGRÜNDUNG (Vergabekammern-sicher):
Formulieren Sie hier den finalen Text für den Vergabevermerk. Nutzen Sie die Notizen aus Abschnitt 3. Vermeiden Sie reine Worthülsen wie „Das Konzept ist gut“. Beschreiben Sie das „Warum“ anhand der Vor- und Nachteile.

„Das Angebot des Bieters wird mit ____ Punkten bewertet, weil ...

“

5. Freigabe / Unterschrift

Ich bestätige, dass ich die Bewertung unvoreingenommen, neutral und ausschließlich auf Basis der vorab bekannt gegebenen Kriterien vorgenommen habe.

________________________________
Unterschrift des Bewerters / der Bewerterin

Drei goldene Regeln zur Nutzung dieses Blatts:

1. 1. Die „Warum“-Regel: Jede Abweichung von der Note „3“ (Zweckmäßiger Standard) muss extrem detailliert begründet werden. Wenn Sie eine 4 oder 5 geben, muss zwingend ein Mehrwert im Text stehen. Wenn Sie eine 1 oder 2 geben, müssen die Lücken exakt benannt werden.
2. 2. Die Seiten-Referenz: Es erhöht die Rechtssicherheit enorm, wenn die Kommission in der Begründung direkt auf konkrete Seiten des Bieterkonzepts verweist (z. B. „...wie vom Bieter auf Seite 12 seines Konzepts dargestellt...“).
3. 3. Keine Pauschalurteile: Sätze wie „Der Bieter hat das nicht verstanden“ oder „Das Konzept wirkt unprofessionell“ sind unzulässig. Richtig ist: „Der Bieter benennt auf Seite X kein Konzept zur Staubminderung, obwohl dies in Kapitel Y gefordert war.“